اقتصاد ایران در سالهای 1320 و 1321 یعنی چند ماه پس از اشغال کشور توسط نیروهای متفقین در مرحله سقوط قرار گرفته بود. این خود تهدیدی برای متفقین به شمار می‌رفت که از ایران به عنوان تنها راه امن و نزدیک برای کمک رسانی به روسیه استفاده می‌کردند. عدم توانایی سازمانها و دستگاههای دولتی ایران در برخورد و مقابله با مشکلات ناشی از جنگ یک بار دیگر مسئله استخدام مستشاران خارجی را برای وزارتخانه ها و سازمانهای مختلف دولتی ایران مطرح نمود. پیشنهاد استخدام مستشاران خارجی برای دولت ایران اولین بار توسط «سرریدربولارد» سفیر وقت انگلیس در ایران طرح شد. بولارد به ابتکار خود در ژانویه 1942 (دی ماه 1320) به نخست وزیر ایران پیشنهاد کرد تا نسبت به استخدام مستشاران خارجی اقدام نماید.
در پنجم فوریه 1942 (16 بهمن 1320) بولارد به وزارت خارجه انگلستان اطلاع داد که پیشنهاد او به نخست وزیر ایران برای استخدام مستشاران خارجی برای امور مالیه کشور با حسن قبول پذیرفته شده است. بولارد اظهار امیدواری کرده بود که پیشنهاد او مورد قبول و تصویب دولت انگلستان هم قرار گیرد و این طرح سبب شود تا مشکلات حل گردد. ایدن در جواب بولارد موافقت کامل خود را با پیشنهاد وی به دولت ایران اعلام داشت و طی تلگرافی از لرد هالیفاکس سفیر انگلیس در واشنگتن خواست تا با وزارت امور خارجه آمریکا تماس گرفته و از مقامات آمریکایی بخواهد که چنانچه ایرانی ها تقاضای مشاورین آمریکایی را نمودند وزارت امور خارجه آمریکا در این باره کمک های لازم را مبذول داشته و مشاورین و مستشاران آمریکایی در اختیار دولت ایران قرار دهد. والاس موری عضو عالیرتبه وزارت امور خارجه آمریکا در جواب این درخواست دولت انگلیس ضمن اظهار خشنودی از این طرح به لرد هالیفاکس اظهار داشت که هرگونه درخواست و پیشنهادی که از جانب دولت ایران دریافت گردد با کمال میل و حسن نظر مورد توجه قرار خواهد داد. والاس موری همچنین گفته بود که این قضیه برای آمریکا چه از نظر سیاست کوتاه مدت آن کشور و چه از لحاظ سیاست آینده بلند مدت دولت آمریکا دارای اهمیت ویژه ای بوده و به طور کلی نیز لازم است که با وضع جنگ و حفظ منافع آمریکا و انگلیس دولت ایران مشکلات مالی خود را حل کرده و به طرز صحیحی اداره شود.
زمانی که قوام السلطنه بر کرسی ریاست الوزرا جای گرفت همکاری و نزدیکی با آمریکا را یکی از اصول اساسی سیاست خود قرار داد و او نیز بسیار مایل بود تا مستشاران خارجی را برای ایران استخدام نماید. دولتمردان ایرانی امیدوار بودند که با درخواست مستشار از آمریکا از منافع برنامه وام و اجاره آمریکا برخوردار شوند. از سوی دیگر آمریکا تنها کشور قدرتمند باقی مانده بود که ایران می‌توانست از آن برای کوتاه کردن دست انگلیس و شوروی استفاده نماید. انگلیسیها نیز خود متوجه این سیاست ایرانیها بودند و می‌دانستند که دولت ایران قصد دارد از آمریکا به عنوان قدرتی علیه انگلیس استفاده نماید . به همین دلیل ایران نیز انتظار نداشت که پیشنهاد استخدام مستشاران آمریکایی از جانب انگلیسی ها به عمل آید. سر ریدر بولارد هم هنگام ارائه پیشنهاد خود به دولت ایران متوجه این موضوع بود و در گزارش خود به آن اشاره کرده و می نویسد «نخست وزیر ایران از پیشنهاد من مبنی بر استخدام مستشاران آمریکایی سخت متعجب گردید و باور نمی‌کرد که چنین پیشنهادی از جانب من به عمل آید.»
سیاست استخدام مستشاران آمریکایی برای دولت ایران به نفع انگلیسی ها بود. دولت انگلستان این نظر را خود اعلام داشت که کارشناسان ورزیده و شایسته آمریکایی بدون شک می‌توانند کمکهای موثری به دولت ایران نموده و حضور این مستشاران در ایران و مساعدتهای آنها نه تنها اوضاع نابسامان ایران را بهبود خواهد بخشید بلکه از نظر حفظ منافع متفقین و انگلستان نیز این امر مورد علاقه و توجه مخصوص دولت انگلستان است. وزارت خارجه انگلستان در ضمن کاملاً متوجه بود که ممکن است مستشاران آمریکایی به ایرانیها گرایش پیدا کرده و بر علیه منافع انگلیس و شوروی فعالیت نمایند. اما با این حال پیشنهاد و اقدام بولارد را مورد تایید و تصویب قرار داد. زیرا از نظر انگلیسیها حداقل اولین مرحله اجرای این طرح سبب نزدیکی و همکاری بیشتر آمریکا و انگلیس می‌گردید.
در نتیجه جنگ و اشغال کشور از سوی قوای بیگانه، ایران با اوضاع نابسامانی از نظر اوضاع اقتصادی رو به رو شده بود. راه آهن ایران و به طور کلی تمام وسایل حمل و نقل مواد و کالا، به شوروی اختصاص یافته بود و در اختیار متفقین قرار داشت. کمبود غله و عدم امکان توزیع آن در سراسر کشور مردم را با خطر قحطی مواجه کرده بود و انگلیسیها که متعهد شده بودند تا تهیه و تامین و توزیع غلات و مواد غذایی و مایحتاج مردم را انجام دهند، فقط به قسمتی از تعهدات خود در مورد تهیه غله و آذوقه عمل کرده بودند. در اوائل سال 1942 بحران کمبود گندم در تهران و مناطق جنوبی کشور(منطقه تحت اشغال انگلیس) سبب گردید تا دولت ایران به فکر چاره افتاده و ضمن تاسیس وزارت خوار و بار اقدام به استخدام مستشاران آمریکایی برای وزارت خوار و بار نماید . انگلیسیها که خود سبب بخش عمده ای از نابسامانیها و نارسایی ها در امر خوار و بار و غلات بودند و نمی‌خواستند قبول کنند که تمامی کمبودها و نابسامانیها به علت اشغال کشور و حضور نیروهای انگلیسی و روسی در ایران و خارج کردن غلات از کشور به شوروی می‌باشد، گناه کمبودها را به ایرانیها نسبت داده و رسماً به مقامات آمریکایی نوشتند که ایرانیها در اداره امور ناتوان و نادرست هستند و همین مساله سبب و علت اصلی کمبود مواد و غله در ایران بخصوص در مناطق جنوبی تحت اشغال ارتش انگلیس می‌باشد.
وزارت امور خارجه آمریکا طی یادداشتی به وزارت خارجه انگلستان به مقامات انگلیسی یادآور شد که دولت آمریکا از آن بیم دارد که مستشاران آمریکایی نتوانند به علت ضعف و عدم توانایی مقامات ایرانی وظایف خود را به خوبی انجام دهند. آمریکا همچنین از وخامت اوضاع سیاسی ایران اظهار نگرانی کرده و بیم خود را از اعمال نفوذ سیاستمداران ایرانی که دارای سوء شهرت سیاسی بودند و ممکن بود که پست های دولتی و وزارتی را اشغال نمایند ابراز داشت. در تحت تلقینات انگلیسی ها مقامان وزارت امور خارجه آمریکا به انگلیسی ها پیشنهاد کردند که چون به علت اوضاع جنگی، نظام اداری و سازمانهای دولتی ایران از هم گسیخته و ناتوانی و فساد رهبران و دولتمردان ایرانی شیوع عام دارد نیروهای اشغالگر با صرف انرژی و وقت، نظم را در ایران برقرار نمایند تا حمل مواد به شوروی دچار اشکال نگردد. در یادداشت وزارت امور خارجه آمریکا بخصوص به این نکته اشاره شده بود که به خاطر حفظ منافع همه ملتهای متفق و ایران باید دولتمردانی که از قدرت و توانایی سیاسی و استقلال رای و عقیده برخوردارند در پستهای حساس گمارده شوند و رهبری دولت و ملت به آنها محول گردد تا ایران به عنوان یکی از کشورهای متفق قادر به مقاومت و ایستادگی در مقابل متجاوزین باشد. برای دستیابی رجال سیاسی و دولتمردان خوش نام و توانای ایران به پستهای حساس مملکتی وزارت امور خارجه آمریکا پیشنهاد کرده بود که وزرای مختار انگلستان و آمریکا در تهران با مشارکت یکدیگر در این زمینه اقدام نموده و همکاری صمیمانه و نزدیکی با یکدیگر داشته باشند و اصولا در مورد تمام مسائل مربوط به ایران دولت انگلستان با دولت آمریکا همکاری نماید. آمریکا توجه دولت انگلستان را به اهمیت استراتژیکی ایران جلب کرده و آن را بی اندازه مهم خوانده بود. پیروزی ژاپن در شرق دور و تهدید آلمانی ها در خاور میانه موقعیت استراتژیکی ایران را بسیار حساس تر و مهمتر از قبل کرده بود. وزارت امور خارجه آمریکا در یادداشت خود اظهار امیدواری کرده بود که مقامات انگلیسی در تحکیم و و تقویت موقعیت ایران هیچ فرصتی را از دست ندهند و تا حد ممکن در این رابطه بکوشند. وزارت امور خارجه انگلستان با خشنودی کامل از اصول توافق و همکاری آمریکا و انگلیس در ایران استقبال کرد و این همکاری ها را بهترین راه برای تقویت موضع ایران در جنگ و در جهت حفظ منافع متفقین دانست.
تفاهم آمریکا و انگلیس در باب ایران تا حدی سبب روشن تر شدن سیاست آمریکا نسبت به ایران گردید. بعد از کنفرانس تهران در 1943 نیز آمریکا بر آن شد تا سیاست جامعی نسبت به ایران پیش گرفته و به تحکیم موقعیت سیاسی و اقتصادی ایران مبادرت نماید اما اعمال چنین سیاست جامعی مستلزم کنترل کامل بر امور سیاسی و اقتصادی و نظامی ایران بود تا از راه آن بتوان تحولات لازم و دگرگونیهای مورد نیاز را برای تحکیم و تثبیت اوضاع سیاسی و اقتصادی ایران به عمل آورد و از آنجایی که چنین نوعی از کنترل امور یک کشور تنها در باره مستعمرات و یا کشورهای نیمه مستعمره اعمال می‌گردید و سیاست خارجی سنتی و میراث ایدئولوژیک انقلاب آمریکا مانع اعمال چنین کنترل ها و سیاستی بود، لذا در عمل دولت آمریکا را با مشکلاتی روبرو ساخت. دولت آمریکا برای پیشبرد سیاست خود در صدد برآمد تا به طور غیر مستقیم این کنترل ها را حاصل نماید.
