ایراد اصلی شورای نگهبان بر لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی

لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی بر اساس یکی از درخواست‌‌های چهارگانه FATF در دولت و تهیه و تنظیم شده است. این لایحه در مجلس به تصویب رسید و بر اساس یک ایراد شکلی شورای نگهبان به قوه قضائیه رفت و بدون تغییر از سوی قوه قضائیه به مجلس ارائه شد و رئیس مجلس نیز بدون طرح مجدد آن در صحن مجلس آن را به شورای نگهبان فرستاد. این بار شورای نگهبان ایرادات محتوایی به این مصوبه گرفت و آن را مغایر قانون اساسی تشخیص داد. فرشید فرحناکیان وکیل پایه یک دادگستری و آموزگار حقوق تجارت به ماهیت حقوقی ایراد شورای نگهبان بر این مصوبه و یک نقطه مغفول در بررسی‌های سه قوه در مورد این لایحه پرداخته است. متن یادداشت فرحناکیان پیش روی شماست:

مقدمه:

در سطح ملی، مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم بر پایه دریافت (Receipt)، تجزیه و تحلیل (Analysis) و انتشار (Dissemination) نتایج گزارشات تراکنش‌های مشکوک (Suspicious Transaction Reports: STRs) به مراجع ذی‌صلاح توسط یک واحد ملی (National Center) مستقر می باشد. ایجاد این واحد ملی در توصیه شماره 29 گروه ویژه اقدام مالی (Financial Action Task Force: FATF) به‌عنوان مرکز اطلاعات مالی (Financial Intelligence Unit: FIU) مورد تاکید قرار گرفته است.

در سطح بین المللی نیز مبارزه مؤثر با پولشویی و تأمین مالی تروریسم بر تبادل همین اطلاعات گزارشات تراکنش‌های مشکوک مرکز ملی اطلاعات مالی کشورها با مراکز اطلاعات مالی سایر کشورها مستقر می گردد. گروه اگمونت (Egmont Group)؛ نام آن برگرفته از نام محل اولین تشکیل جلسه این گروه در بروکسل و با ساختار سازمانی ذیل، نیز تاکنون با 155 عضو عهده‌دار این وظیفه هماهنگ ساختن مراکز اطلاعات مالی کشورها با همدیگر با راه اندازی شبکه امن اگمونت (Egmont’s Secure Web system: ESW) شده است.

بدین ترتیب آشکار است که جانمایی، ساختار و تشکیلات، شرایط رئیس و اعضاء از جهت قابل اطمینان بودن و خبرگی و شیوه‌نامه تبادل اطلاعات گزارشات تراکنش‌های مشکوک مرکز اطلاعات مالی ایران با مراکز اطلاعات مالی سایر کشورها بسیار اهمیت می یابد. در این نوشتار سعی شده به تبیین این موارد در قانون مبارزه با پولشویی مصوب 2. 11. 1386 و لایحه اصلاحی آن پرداخته شود.

اول: کارکردهای واحد اطلاعات مالی

گروه ویژه اقدام مالی (FATF) در توصیه شماره  29خود در رابطه با واحدهای اطلاعات مالی مقرر نموده است:

«کشورها باید یک واحد اطلاعات مالی به عنوان مرکز ملی برای دریافت و تحلیل موارد ذیل تاسیس کنند:

الف. گزارش‌های مربوط به معاملات مشکوک؛

ب. سایر اطلاعات مربوط به پولشویی، جرائم منشأ مربوط و تأمین مالی تروریسم و نیز انتشار نتایج این تحلیل ها.

واحد اطلاعات مالی باید بتواند اطلاعات تکمیلی را از موسسات ارسال کننده گزارش ها دریافت کرده و باید به اطلاعات مالی، اداری و اجرایی که برای انجام صحیح وظایف خود به آن ها نیاز دارد، دسترسی به موقع داشته باشد.»

دوم: انواع جانمایی مرکز اطلاعات مالی

تدابیر متخذه برای جانمایی نهاد محل استقرار مرکز اطلاعات مالی شکل ثابتی ندارد و از کشوری به کشور دیگر بسیار متفاوت است. این تنوع از شرایط متفاوت کشورها و عدم وجود یک مدل پذیرفته شده بین المللی ناشی می‌گردد.

در بعضی از کشورها، مرکز اطلاعات مالی در قالب یک ابزار اضافی، زیرمجموعه‌ای از نهاد «ضابط قضائی» به‌عنوان سازمان تحقیقاتی در مبارزه با پولشویی و جرائم مرتبط با آن در نظر گرفته شده است. در بعضی از کشورهای دیگر مرکز اطلاعات مالی در خود نهاد «دادستانی» به‌عنوان سازمان تعقیب یا «نهاد قضائی» به‌عنوان سازمان رسیدگی به جرم پولشویی و جرائم مرتبط با آن مستقر شده است. کشورهای دیگری هستند که بر نیاز به وجود حائلی (Buffer) بین مؤسسات مالی و پلیس به‌عنوان ضابط قضائی تأکید داشته‌اند و در نتیجه آنها مرکز اطلاعات مالی خود را در خارج از سازمان های ضابطین قضائی یا قضائی در قوه مجریه به‌عنوان یک مرکز «اداری» تأسیس کرده اند.

بدین ترتیب در عمل؛ از منظر نحوه اتخاذ تدبیر برای جانمایی مرکز اطلاعات مالی، تنوع ذیل حاصل می شود:

اداری (Administrative)؛

ضابط قضائی (Law Enforcement)؛

قضائی (Judicial or Prosecutorial)؛

ترکیبی (Hybrid) که در آن سعی می شود تلفیقی از ویژگی های انواع اداری/ ضابط قضائی (Administrative/Law Enforcement) یا انواع قضائی/ ضابط قضائی (Judicial/Law Enforcement) در یک مرکز اطلاعات مالی تجمیع شود.

در گزارش سالانه 2017 – 2016  گروه اگمونت پراکندگی انواع مدل اتخاذی برای جانمایی مرکز اطلاعات مالی توسط کشورهای عضو این گروه به تفکیک ذیل مشخص شده است: 112 کشور مدل اداری؛  21 کشور مدل ضابط قضائی؛ 17 کشور مدل ترکیبی اداری/ ضابط قضائی؛ 5 کشور مدل قضائی و 4 کشور مدل ترکیبی قضائی/ ضابط قضائی.

سوم: جانمایی مرکز اطلاعات مالی ایران

به‌موجب ماده 4 قانون مبارزه با پولشویی مصوب 2. 11. 1386 به منظور هماهنگ کردن دستگاه‌های ذی‌ربط در امر جمع‌آوری، پردازش و تحلیل اخبار، اسناد و مدارک، اطلاعات و گزارش‌های واصله، تهیه سیستم‌های اطلاعاتی هوشمند، شناسایی معاملات مشکوک و به منظور مقابله با جرم پولشویی «شورای عالی مبارزه با پولشویی» به ریاست و مسؤولیت وزیر امور اقتصادی و دارایی و با عضویت وزرای بازرگانی، اطلاعات، کشور و رئیس بانک مرکزی تشکیل گردیده است.

به‌موجب ماده 38 آیین نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی مصوب 11. 9. 1388 نیز «واحد اطلاعات مالی» در وزارت امور اقتصادی و دارایی با نمودار سازمانی ذیل تشکیل شده است.

در ماده 4 لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی نیز به منظور هماهنگی برای پیشگیری و مقابله با جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم، تشکیل «شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم» به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی پیش‌بینی شده است.

همچنین به موجب ماده 8 لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی تشکیل «مرکز اطلاعات مالی» در وزارت اقتصاد و دارایی پیش‌بینی شده است.   

ظاهراً به نظر می رسد چه در قانون مبارزه با پولشویی مصوب 2. 11. 1386 و چه در لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی با جانمایی مرکز اطلاعات مالی کشور در قوه مجریه اختلاف نظری وجود نداشته است. به‌عبارت دیگر؛ همانند اکثر کشورهای عضو گروه اگمونت، مدل اداری (Administrative) با فرض علم به مزایا و معایب این مدل با سایر مدل های ضابط قضائی (Law Enforcement)، قضائی (Judicial or Prosecutorial) و ترکیبی (Hybrid)  برای مرکز اطلاعات مالی ایران انتخاب شده است.

چهارم: مرکز اطلاعات مالی اساسِ ایرادات شورای نگهبان

پس از طرح ایراد عدم توجه دولت و مجلس شورای اسلامی به ماهیت قضائی لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی در جلسه مورخ 9. 3. 1397 شورای نگهبان؛ همین ایراد در جلسه مورخ 30. 3. 1397 شورای نگهبان نیز مجدداً مطرح گردید.

با توجه به بررسی نوبت سوم این لایحه در جلسه مورخ 24. 5. 1397 شورای نگهبان بدون تصویب هر نوع تغییری در مجلس شورای اسلامی در حداقل زمان ممکن، می‌توان به این موضوع پی برد که قوه قضائیه همان لایحه غیرقضائی قبلی مصوب 26. 2 . 1397 را به عنوان یک لایحه قضائی تلقی نموده و آن را بدون هیچ پیشنهادِ تغییری به مجلس شورای اسلامی فرستاده است و رئیس مجلس شورای اسلامی هم با وصف عدم نیاز به طرح مجدد لایحه قضائی در دستور جلسه مجلس شورای اسلامی به جهت فقدان هر نوع تغییری نسبت به لایحه غیرقضائی قبلی، آن را عیناً در مورخ 9. 5. 1397 برای شورای نگهبان ارسال نموده است.

این‌که لایحه قضائی مذکور پس از ارسال توسط رئیس قوه قضائیه و قبل از ارسال آن به شورای نگهبان، مجدداً در مجلس شورای اسلامی مطرح و رای‌گیری نشده و به همان رای‌گیری انجام شده برای لایحه غیرقضائی قبلی مورخ 26. 2. 1397 اکتفا گردیده است، مورد ایراد مجمع مشورتی فقهی شورای نگهبان هم قرار می گیرد.

البته شورای نگهبان با عدم پذیرش ایراد مجمع مشورتی فقهی و تایید روش اتخاذی توسط رئیس مجلس شورای اسلامی، این بار جزئیات ایرادات دیگر خود را به لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی به شرح تصویر سند ذیل مشخص می کند.

همان‌طور که در تصویر نظریه شورای نگهبان مشخص گردیده است مرکز اطلاعات مالی اساسِ ایرادات شورای نگهبان به لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی را شکل داده است.

شورای نگهبان به واگذاری تصویب ساختار و تشکیلات مرکز اطلاعات مالی به آیین‌نامه به جای تعیین تکلیف آن در همین لایحه (بند 3-1)، عدم تصریح به شرایط رئیس و اعضای مرکز اطلاعات مالی از جهت قابل اطمینان بودن و خبرگی (بند 3-1) و وجود تعارض در تعدد مراجع صالح برای تصویب شیوه‌نامه تبادل اطلاعات گزارشات تراکنش‌های مشکوک مرکز ملی اطلاعات مالی کشور با مراکز اطلاعات مالی سایر کشورها (بند 3-3) در لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی با استدلال های مصرح خود ایراد گرفته است.

در مورد تعارض اخیر الذکر اضافه می گردد که بند (د) ماده 8  لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی تصویب شیوه‌نامه ترتیب ارتباط با مراکز اطلاعات مالی دیگر کشورها؛ به‌عنوان اساس اهداف پیدا و پنهان طرح مبارزه مؤثر با پولشویی و تأمین مالی تروریسم در سطح بین المللی، را در صلاحیت «شورای عالی امنیت ملی» قرار داده است؛ در حالی که تبصره (4) همین ماده از این لایحه، آن را در صلاحیت «شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم» دانسته است.  

به‌عنوان نتیجه:

اولاً: با توجه به فاصله زمانی طرح ایراد عدم توجه دولت به ماهیت قضائی لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی در جلسه مورخ 30. 3. 1397 شورای نگهبان و بررسی مجدد این لایحه در جلسه مورخ 24. 5. 1397 شورای نگهبان بدون تصویب هر نوع تغییری در مجلس شورای اسلامی در حداقل زمان ممکن، می توان به این موضوع پی برد که قوه قضائیه همان لایحه غیرقضائی قبلی مصوب 26. 2 . 1397 را به عنوان یک لایحه قضائی تلقی نموده و آن را بدون هیچ پیشنهادِ تغییری به مجلس شورای اسلامی فرستاده است و رئیس مجلس شورای اسلامی هم با وصف عدم نیاز به طرح مجدد این لایحه قضائی در دستور جلسه مجلس شورای اسلامی به جهت فقدان هر نوع تغییری نسبت به لایحه غیرقضائی قبلی، آن را عیناً در مورخ 9. 5. 1397 برای شورای نگهبان ارسال نموده است.

ثانیاً: از این چرخش‌کار می توان نتیجه گرفت تا اینجا قوه مقننه و قوه قضائیه نیز با جانمایی مرکز اطلاعات مالی کشور در قوه مجریه مشکلی نداشته اند. به‌عبارت دیگر مدل اداری (Administrative) با فرض علم به مزایا و معایب این مدل با سایر مدل های ضابط قضائی (Law Enforcement)، قضائی (Judicial or Prosecutorial) و ترکیبی (Hybrid)  برای مرکز اطلاعات مالی ایران مناسب تشخیص داده شده است.

ثالثاً: مشخص نیست اگر موضوع وجود تعارض صلاحیت مراجع متعدد در تصویب «شیوه‌نامه تبادل اطلاعات گزارشات تراکنش‌های مشکوک مرکز اطلاعات مالی کشور با مراکز اطلاعات مالی سایر کشورها» توسط شورای نگهبان مورد ایراد قرار نمی‌گرفت، بالاخره در لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی؛ که پیش‌تر هر سه قوه مملکت را جهت بررسی کارشناسی هم طی کرده بود، این شیوه‌نامه؛ به‌عنوان اساسِ اهداف پیدا و پنهان طرح مبارزه مؤثر با پولشویی و تأمین مالی تروریسم در سطح بین‌المللی، را چه مرجعی تصویب می کرد!