همه می دانند که بودجه در کشور به دلیل حجم بالای هزینه های جاری دولت که غیرقابل اجتناب هم هست، عملا از نظر اعداد و ارقام، قابل تغییر و تحول جدی نیست. آن چه سالانه ساعت ها وقت مجلس، دولت و البته افکار عمومی را می گیرد همان چند تبصره ابتدایی ماده واحده است که به نوعی قانون گذاری جدید محسوب می شود. در این جا فرصت تشریح و مطالبه این که چرا این روند بودجه نویسی (تکرار سالانه مکررات و بحث های غیرضرور بر سر واضحات) تغییر نمی کند و چرا دولت باید در جریان بودجه خود پیشنهاد قانون گذاری جدید داشته باشد، نیست. بحث اصلی بر سر آن چند تبصره است که اتفاقا برخی از آن ها بسیار مهم و تاثیرگذار هم هستند اما با این روند بحث و کشمکش بین دولت و مجلس، در هر صورت نمی توان انتظار اصلاح جدی داشت. نکته مهم این که، در مورد تبصره های 14 و 18 که هر دو مرتبط با هدفمندی یارانه هاست سوال اساسی این است که چرا تکلیف قانون مهم و مفید هدفمندی یارانه ها، باید این گونه و در قالب یک تبصره بودجه، با عجله، تعیین شود و هیچ کس نمی پرسد که تکلیف آن قانون برزمین مانده چه خواهد شد؟
بازی مجلس در چهارچوب پیشنهاد ناقص دولت
دولت بعد از پنج سال بی عملی در اجرای این قانون، اکنون با پیشنهاد هایی ابتدایی، ناقص و پرمخاطره به مجلس آمده است. دولت می خواهد با ساده ترین کار یعنی افزایش یکنواخت و جهشی قیمت حامل ها، از مشکلات بی شمار ناشی از اجرا نشدن قانون هدفمندی عبور کند. در این شرایط مجلس هم بدون به چالش کشیدن پیشنهاد دولت در همان چهارچوب ایجادشده توسط قوه مجریه بازی کرده است. مثلا دولت گفته 42 میلیون نفر یارانه بگیرند و کمیسیون تلفیق، دیروز تصویب کرده که این عدد به حدود 52 میلیون نفر برسد. یا این که مجلس بدون هیچ پیشنهاد مشخصی درباره آینده قانون هدفمندی با رویکردی انفعالی و تحت تاثیر اتفاقات و موضع گیری های روزمره در سطح جامعه، قیمت حامل ها و تکالیف قانونی برنامه ششم (همانی که خودش تصویب کرده!) می گوید که افزایش قیمت حامل های انرژی ممنوع! و بدون ارائه راهکار مشخص، حتی کار را تا رد کلیات لایحه بودجه هم پیش برده است. این یعنی ایجاد یک دعوای بزرگ بر سر تقریبا هیچ!
هدفمندی یارانه ها، یک بار برای همیشه
ای کاش مجلس محترم به جای ایجاد این کشمکش های بی حاصل و بازی در چهارچوبی که دولت ایجاد کرده، پیشنهادهای جدی تری درباره هدفمندی ارائه می کرد و از دولت می خواست که از بین چندین سناریوی کارآمد و عملیاتی برای تعیین تکلیف هدفمندی، یکی را انتخاب کند و یک بار برای همیشه، مسئله قیمت های نسبی ( و البته عدالت یارانه ای، یارانه های پنهان، بهره وری انرژی و...) را حل کند. سناریوهایی که بارها برای عبور از شرایط نابه سامان قیمت گذاری انرژی، توزیع ناعادلانه یارانه های پنهان، اتلاف و بهره وری پایین انرژی در کشور و مشکلات زیست محیطی ناشی از آن مطرح شده است اما دولت ترجیح می دهد خود را به زحمت نیندازد! در حالی که به نفع همه است که این موضوع یک بار برای همیشه حل شود وگرنه سال آینده باز هم بودجه خواهد بود و باز هم تبصره 14 و باز هم کشمکش بی حاصل.
این جا نروژ نیست!
قبل از توضیح درباره این سناریوهای پیشنهادی، ذکر این نکته لازم است که ما درباره اقتصاد کشور باید دو واقعیت را بپذیریم. اول این که دچار نبود تعادل و انحرافات جدی در حوزه های مختلف هستیم و دوم این که برای رسیدن به نقطه بهینه، نیاز به راهکارهای خاص و پرزحمت داریم؛ راهکارهایی که البته موقت و مخصوص دوران گذار هستند. اما متاسفانه برخی مسئولان، گویا برای نروژ سیاست گذاری می کنند؛ جایی که اقتصاد در وضعیت متعادل و پایدار خود قرار دارد و صرفا با برخی سیاست های ساده قیمتی یا مانند آن، به سرمنزل مقصود خواهیم رسید.
بپذیریم که نمی شود میلیاردها دلار منابع ملی را دود کرد
ضمنا باید بپذیریم که تداوم شرایط فعلی هم ممکن نیست. اولا تامین هزینه های یارانه نقدی در شرایط فعلی بودجه ممکن نیست. دولت در سال گذشته، طبق تفریغ بودجه 95، 13 هزار میلیارد تومان از محل بودجه عمومی برای پرداخت یارانه استفاده کرده است که دوبرابر مبلغ مشخص شده در بودجه است. ضمن این که طی امسال برای افزایش پرداختی به قشرهای ضعیف (طبق برنامه دولت برای رفع فقر مطلق و البته تصریح ماده 79 برنامه ششم) فشار یارانه و پرداخت های انتقالی بر بودجه بیشتر هم شده و خواهد شد. علاوه بر آن تثبیت بیش از این قیمت حامل ها ( یا به بیان دیگر، ادامه توقف هدفمندی یارانه ها) هم عملا ممکن نیست؛ تبعات توزیعی (عدالت توزیع منابع ملی)، تخصیصی (بهره وری انرژی و ...) و محیط زیستی تثبیت قیمت ها به حد انفجار رسیده است. ضمن آن که کشور از جهات مختلف (توسعه حمل و نقل و زیرساخت ها، بودجه عمرانی و البته اشتغال) نیاز مبرم به بازنگری در توزیع بی هدف ( و البته مخرب) میلیاردها دلار یارانه پنهان در قالب قیمت انواع سوخت دارد. فقط درباره بنزین حداقل سالانه حدود 9 میلیارد دلار یارانه پنهان پرداخت و دود می شود؛ چیزی حدود یک سوم کل درآمد نفتی کشور در این سال ها!
چگونه دوران گذار را طی کنیم؟
اگر این درک ایجاد شود آنگاه بهتر می توان به پیشنهادهای مختلفی چون، تقویت قیمت گذاری پلکانی (برای تسریع در اصلاح قیمت های نسبی حامل های انرژی)، ایجاد کمربند حمایتی انرژی، تنبیه مالیاتی پرمصرف ها و تشویق بهره وری و ... را مطرح کرد. مثلا طبق یکی از این پیشنهادها که مدت هاست از سوی اقلیتی از نمایندگان اقتصاددان مجلس نهم و دهم با عنوان راهبرد سوم مطرح شده است، دولت حسابی را برای سرپرست خانوار شارژ می کند که فقط برای پرداخت قبوض و مصارف انرژی قابل استفاده است و همزمان قیمت حامل ها نیز واقعی می شود. اعتبار این کارت کمی بیشتر از مصرف متعارف یک خانوار است و در صورت استفاده نکردن از آن برای مصارف انرژی، به صورت نقدی قابل استفاده خواهد بود.
به محض طرح این پیشنهاد، همانند پیشنهادهای مشابهی چون بنزین دونرخی، موجی از انتقاد ها از سوی برخی مطرح می شود که عمدتا ناظر بر پیچیدگی های اجرایی و برخی انحرافات احتمالی در اجراست.
انحرافاتی که البته وجود خواهد داشت اما، در صورت تقبل زحمات برنامه ریزی، هماهنگی بین دستگاهی و اجرایی، بسیار کمتر از هزینه هایی است که کشور در شرایط فعلی می پردازد. ضمن آن که این یک راهکار موقت است برای عبور دادن کشور از چالشی دیرپا. چالشی که از بعد از جنگ وجود دارد و بعد از اجرای مرحله اول هدفمندی در سال 89 همچنان بر اقتصاد کشور و مناسبات دولت و مجلس سایه افکنده است.
اگر بپذیریم که همه کشمکش های اخیر و به خصوص رد کلیات لایحه بودجه به دلیل دو تبصره 14 و 18 بوده است – که طبق شواهد و اظهارات نمایندگان مجلس همین گونه بوده- باید این را هم بپذیریم که این معضلات بدون تعیین تکلیف نهایی هدفمندی حل نخواهد شد؛ نه با پیشنهاد ابتدایی و پرمخاطره دولت و نه با موضع غیرمنطقی مجلس (اکثریت نمایندگان) برای تثبیت همه قیمت ها. پایان این چانه زنی و کشمکش یعنی بازی در زمینی که نتیجه اش تقریبا هیچ است. برای این که باز سال آینده بر سر تبصره همیشگی 14 ، چالش های بزرگ ایجاد نشود و البته معضلات بزرگی مثل توزیع ناعادلانه و غیربهینه یارانه پنهان انرژی، آلودگی های زیست محیطی، کمبود منابع برای اقدامات زیرساختی، بهره وری بسیار پایین انرژی و قیمت های نسبی مخرب حل و از همه مهم تر قانون برنامه ششم اجرا شود، باید چهارچوب کلی بحث و چانه زنی تغییر کند و راهبردهای متفاوت، مثل آن چه توسط برخی نمایندگان تحت عنوان راهبرد سوم نام گذاری شده، مورد مطالبه و بحث قرار گیرد.
جواد غیاثی
