رهبر معظم انقلاب اسلامی در بیانیه تحلیلی گام دوم انقلاب اسلامی «بودجه‌بندی معیوب و نامتوازن» را از جمله عیوب ساختاری‌ای که کشور با آن مواجه است دانستند که باید برای رفع آن چاره‌اندیشی نمود. اکنون‌که در ماه‌های پایانی سال و موعد بررسی بودجه کل کشور، فضای رسانه‌ای متأثر از لایحه بودجه شده ضروری است در خصوص این نقطه‌ضعف ساختاری تأمل و برای اصلاح آن اقدام گردد:
۱- نخستین وجه عدم توازن در بودجه در توزیع صحیح بودجه در ارکان مدیریتی کشور به چشم می‌خورد. بررسی مصارف لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نشان می‌دهد مجموع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در سطح ملی کشور ۴، ۳۷۲، ۳۳۱ میلیارد ریال است که مجموع سهم دستگاه‌های تابعه قوه مجریه ۳، ۶۸۲، ۱۶۰ میلیارد ریال و در واقع ۲۲/۸۴ درصد مجموع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ملی است به‌عبارت‌دیگر در سطح ملی بیش از ۸۴ درصد مصارف بودجه در اختیار دولت است. البته این به‌جز بخش عمده بودجه‌های استانی و محلی است که بازهم به دستگاه‌های وابسته به قوه مجریه تعلق خواهد گرفت. د
ر واقع ۱۶ درصد باقی‌مانده سهم باقی دستگاه‌های کشور، از جمله نیروهای مسلح، قوه قضائیه، مجلس شورای اسلامی و… است. جالب اینجاست که برخی جنجال‌آفرینان و مدیران اجرایی در پی القای آن هستند که بخش عمده‌ای از بودجه کشور در اختیار دولت نیست و به‌تبع آن دولت در اداره کشور کاره‌ای نیست.
۲- البته آنچه در اینجا بررسی شد تنها محدود به بودجه عمومی دولت است و بودجه کل کشور بسیار بزرگ‌تر است که شامل بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها است. با توجه به اینکه مجموع بودجه شرکت‌های دولتی ۱۲، ۷۴۸، ۰۰۰ میلیارد ریال است سهم هریک از بخش‌ها از بودجه کل کشور به این شرح است: ۴ درصد بودجه دستگاه‌های اجرایی خارج از دولت، ۲۲ درصد بودجه دستگاه‌های اجرایی ملی و ۷۴ درصد بودجه شرکت‌های دولتی.
در واقع به‌طورکلی تنها یک‌چهارم بودجه کل کشور (سهم منابع و مصارف عمومی) تفصیلاً در مجلس و دولت بررسی می‌شود، اما ۷۵ درصد از بودجه کل که به شرکت‌های وابسته به دولت و بانک‌ها اختصاص دارد معمولاً مورد واکاوی قرار نگرفته و شفافیت لازم را ندارند، شرکت‌های خصوصی و بانک‌ها با بودجه ۱۲۷۴ هزار میلیارد تومانی و هم‌نهادهایی که منابع اختصاصی ۷۰ هزار میلیارد تومانی دارند از این طیف هستند، تنها سه شرکت بزرگ دولتی از جمله شرکت ملی نفت، شرکت ملی گاز و شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی، سهم ۵۳ درصدی از بودجه کل کشور (حدود ۹۰۰ هزار میلیارد تومان) دارند که چندان موردبررسی قرار نمی‌گیرد.
همچنین مطابق برخی گزارش‌ها، به دلیل عدم پیش‌بینی صحیح بودجه، منابع و مصارف شرکت‌های دولتی در قانون بودجه سنواتی، موجب شده است تا بیش از ۶۲ درصد از بنگاه‌های دولتی اصلاحیه بودجه‌ای داشته و سالانه بیش از ده‌ها شرکت زیانده بالغ‌بر ۱۰ هزار میلیارد تومان به‌عنوان کمک از محل منابع عمومی دولت دریافت نمایند
۳- مسئله مهم دیگر در منابع بودجه است. وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه ۹۸، تا ۳۵ درصد از کل درآمدها است که نسبت به سال ۹۷، سه درصد رشد یافته است، با توجه به توطئه‌های دشمن و نااطمینانی‌هایی که در مورد قیمت نفت وجود دارد، کسری بودجه از محل فروش نفت در سال ۹۸، محتمل است، این مسئله‌ای است که در بودجه سال آتی، توجه چندانی بدان نشده است.
بر اساس قانون برنامه ششم توسعه، باید ۳۴ درصد از درآمدهای منابع نفتی کشور در سال ۹۸ در صندوق توسعه ملی قرار گیرد، اما در لایحه بودجه سال ۹۸ با کاهش ۱۴ درصدی، معادل ۲۰ درصد از منابع حاصل از نفت به‌عنوان سهم صندوق توسعه ملی پرداخت می‌شود، شنیده‌ها حاکی است بر اساس تدبیر نظام، مقرر شده تا این برداشت از صندوق در قالب استقراض بوده و دولت متعهد به بازگرداندن آن شده است.
۴- از سویی مالیات، حدود ۷۱ درصد از کل منابع درآمد عمومی دولت در لایحه بودجه ۹۸ را شامل می‌شود، با توجه به رکود تورمی کشور، با توجه به وضعیت پایه‌های مالیاتی موجود، احتمال عدم تأمین درآمدهای مالیاتی کمتر از میزان پیش‌بینی‌شده در بودجه ۹۸ وجود خواهد داشت. نکته مهم دیگری که باید برای آن تدبیر نمود، مسئله فرار مالیاتی است که برخی برآوردها، آن را سالانه ۳۵ تا ۴۰ هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی (یعنی حدود ۶۰ درصد از اقتصاد ایران) تخمین می‌زنند. تا زمانی که برای حل جدی این معضل تدبیری اندیشیده نشود، مشکل منابع بودجه بر جای خود هست.
۵ - پیش‌بینی تأمین مالی ۵۰ هزار میلیارد تومانی از محل فروش اوراق و…، از نقاط آسیب‌زای لایحه بودجه ۹۸ است، بانک مرکزی برای تأمین بهره این اوراق، ناچار به چاپ اسکناس و رشد نقدینگی است. از سویی دولت برای تسویه اصل و سود وام‌ها یا اوراقی که در سال‌های قبل انجام داده و حدود ۳۳ هزار میلیارد تومان سررسید می‌شوند به تأمین مالی (قرض) از همین محل روی آورده که در میان‌مدت تورم‌زاست.
۶ - در بودجه سال ۱۳۹۷، قیمت دلار ۳,۵۰۰ تومان پیش‌بینی شد و البته از بهار امسال این ارز عملاً با قیمت ۴,۲۰۰ تومان نرخ‌گذاری شد. هرچند گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نرخ مؤثر ارز در لایحه بودجه ۹۸ را ۶,۰۰۰ تومان ارزیابی نموده، اما سازمان برنامه‌وبودجه این نرخ را ۵,۵۴۴ تومان می‌داند.
حتی اگر نرخ سازمان برنامه را هم بپذیریم به‌معنای پذیرش افزایش ۵۸ درصدی نسبت به بودجه ۹۷ است و این در حالی است که در لایحه بودجه ۹۸ میزان افزایش حقوق حقوق‌بگیران ۲۰ درصد است که با توجه به پیش‌بینی تورم سال آتی، هیچ رویکردی مبنی بر پیش‌بینی جبران کاهش قدرت خرید مردم در این لایحه وجود نداشته و برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر، در بودجه ۹۸ سیاستی اعمال نشده است.
۷- پس‌ازآنکه بودجه تصویب مجلس و به تأیید شورای نگهبان رسید، از سوی رئیس‌جمهور ابلاغ شد، تازه مهم‌ترین مرحله واقعی بودجه شروع‌شده و آن «تخصیص» است. این مرحله - که از عیوب جدی در نظام برنامه‌وبودجه کشور است و از اعمال سلیقه عده‌ای معدود برای سرنوشت کل کشور است- کاملاً در اختیار دولت است و تجربه نشان داده که دولت‌ها از ابزار نامحسوس، اما تأثیرگذار تخصیص بودجه همواره استفاده کرده‌اند.
ماجرا وقتی حساس‌تر می‌شود که همچون سال‌های اخیر کشور با کاهش درآمد و کسری بودجه مواجه شده و معمولاً اینجا تیزی چاقوی تخصیص گلوی دستگاه‌ها و نهادهای خارج از دولت را بیشتر می‌خراشد. بررسی میزان تخصیص بودجه در دستگاه‌های ملی در سال‌های اخیر نشان می‌دهد بیشتر نهادهای خارج از قوه مجریه یا مؤسسات فرهنگی دریافت‌کننده کمک، بخش قابل‌توجهی از میزان بودجه مصوب سالانه خود را دریافت نکرده‌اند و میان بودجه مصوب و میزان تخصیصی به آن‌ها فاصله معناداری وجود دارد. به‌عبارت‌دیگر، ماجرای حکایت «آش نخورده و دهان سوخته» است.
واقعیت آن است که بودجه متعلق به مردم است و اگر رئیس‌جمهور بر اساس اصل ۱۲۶ قانون اساسی مسئول برنامه‌وبودجه شده است، در واقع از حیث جایگاه امانت‌داری سرمایه عمومی بوده و هیچ‌گونه حق مطلق‌العنانی برای مدیران اجرایی ایجاد نمی‌کند. کارمند بانک هیچ‌گاه از زیادشدن ورودی نقدینگی به شعبه خوشحال نمی‌شود یا از خروج زیاد از معمولان ناراحت نمی‌گردد، چون مالکیتی بر سرمایه‌های مردم ندارد و تنها خود را امانت‌دار سرمایه آنان می‌داند.
محمدجواد اخوان
