سرگذشت وزارت اقتصاد پهلوی

ولی رضا نصر استادیار گروه علوم سیاسی دانشگاه سن‌دیگو آمریکا در مقاله‌ای به بررسی برشی از اقتصاد دوران پهلوی و تجربه تاسیس وزارت اقتصاد و فرجام این وزارتخانه نوشته است.

سید ولی‌رضا نصر (متولد ۱۳۳۹ تهران) استاد دانشگاه و از اساتید شناخته‌شده مسائل خاورمیانه در غرب است. او رئیس مدرسه مطالعات بین‌المللی پیشرفته دانشگاه جانز هاپکینز است.  او فرزند سید حسین نصر از اندیشمندان سنت گرا است که از سال ۱۳۳۷ تا ۱۳۵۷ در ایران دارای مسئولیت‌های مختلف فرهنگی و علمی بوده است ، نصر در زمان پهلوی دوم از شخصیت های با نفوذ بود اما تنها پستی که پذیرفت ریاست دفتر فرح پهلوی در تابستان سال ۱۳۵۷  بود.

 متن زیر بازخوانی بخش‌هایی از این مقاله است که در سال ۱۳۸۲ در تهران ترجمه و منتشر شد. 

• تشکیل وزارت اقتصاد؛ بحران و جهت‌‌یابی محدود  سیاستگذاری اقتصادی

در سالهای 1960 ـــ 1964 آشوب سیاسی در ایران به وجود آمد؛ به همین خاطر رژیم حاکم، ائتلاف طبقات مالک را از طریق اصلاحات ارضی از بین برد. این تحول سیاسی، بی‌‌ثباتیها را به دلیل واکنش به تحول اقتصادی اواخر دهه 1950 تسریع کرد. دولت قرار داد معینی را با صندوق بین‌‌المللی پول (IMF) بست که اقتصاد را به رکود اقتصادی طاقت‌‌فرسا و بحران موازنه پرداختها در طول سالهای 1960 ـــ 1962 هدایت کرد.

 سیاستهای دولت بعدی باعث کاهش سریع میزان سرمایه‌‌گذاری شد. حکومت سعی کرد، رشد را از طریق وام‌های خارجی بالا ببرد؛ به همین دلیل در پایان سال 1962 حدود 160 ـــ 173 میلیون دلار قرض خارجی داشت. در دسامبر 1962 معیارهای ثابتی جهت حمایت از سرمایه‌‌گذاری خصوصی تعیین شد. با این وجود، سرمایه‌‌گذاری خصوصی افزایش نیافت.

 به هر حال، بحرانهای اقتصادی قبل از برنامه‌‌های ثابت ادامه یافت. بیکاری بیشتر شد و باعث تنش سیاسی در آن زمان گردید. شایعات زیادی که رژیم را تهدید می‌کرد، زودتر از موعد به وقوع پیوست. این مسایل شاه را متقاعد کرد که نمی‌تواند از عهده یک بحران اقتصادی طولانی مدت برآید، به ویژه از عهده اصلاحات ارضی که با تضاد جدی‌‌ای روبه‌‌رو شده بود. عمق بحران اقتصادی و تاثیرش بر سیاستهای ملی، نخبگان سیاسی را به سرعت متقاعد کرد که رشد اقتصادی به دلیل حیات رژیم، ضرورت دارد.

در سالهای 1960 ـــ 1962 شرایط سخت صندوق بین‌‌المللی، کشمکش را میان سیاستگذاران اقتصادی ایران به وجود آورد که از یک سو، اختلاف شدید در دولت و بین وزارتخانه‌‌های بازرگانی، دارایی و کشاورزی و از سوی دیگر، اختلاف میان سازمان برنامه‌‌ریزی و وزارت صنایع و معادن بر سر سیاستهای تجاری و توسعه را دامن زد.

رقیبان بر سر این موضوع اختلاف داشتند که چطور نقش تعرفه‌‌ها را در برنامه‌‌ریزی تفسیر کنند. گروه نخست به خصوص وزارت بازرگانی کاربرد تعرفه‌‌ها را به عنوان یکی از منابع دولت مطلوب می‌دانست؛ در حالی که سازمان برنامه‌‌ریزی و وزارت صنایع تعرفه‌‌ها را به عنوان راهی برای افزایش صنعتی شدن و پایین آوردن کسری مالی تلقی می‌کرد. این اختلاف اصولی در سیاست تجاری به یک مجادله در مورد هزینه‌ها (67 ـــ 1968 و 62 ـــ 1963) تبدیل شد.

مطلوب وزارتخانه‌‌های بازرگانی و دارایی این بود که چنین طرحی حذف شود تا تضاد بر سر توسعه کاهش یابد؛ از این رو، طرح پروژه‌‌های موقتی را جایگزین آن  کردند که بر اساس آن مقرر شد پروژه‌‌ها توسط موسسه‌‌های دولتی اداره شود تا این اختلاف مرتفع گردد. در همین راستا قضیه طراحی گسترده تحولات صنعتی جهت بهینه‌سازی صنعتی و رشد منتفی شد.

سازمان برنامه، هزینه‌‌های گسترده توسعه را به امید رقابت با کسور بودجه قبول کرد. این سازمان همچنین تصمیم  گرفت تا بر طرح، تمرکز کند و نظارت مستقیم بر رشد صنعتی را بر عهده گیرد. مدیران سازمان برنامه صفی اصفیا، سیروس سامی، منوچهر گودرزی، غلامرضا مقدم، خداداد فرمانفرماییان و بهمن آبادیان چنین استدلال می‌کردند که سیاستگذاری موقتی و برنامه‌‌ریزی با ترازهای مالیاتی و اعتباری به زودی در حل بحرانها شکست خواهد خورد؛ چرا که برای این کار تغییرات ریشه‌‌داری لازم است. استدلال آنها بر تمرکز قدرت در یک نهاد سیاستگذار قدرتمند بود. مجادله‌‌های داغ بین وزیر دارایی، عبدالحسین بهنیا و متحدش، وزیر کشاورزی، حسن ارسنجانی و مدیر سازمان برنامه، صفی اصفیا سیاستگذاری اقتصادی را فلج کرد و کابینه را با مشکل مواجه ساخت.

شورای عالی اقتصاد، با ریاست شاه مجادله‌‌های بی‎پایانی را بر سر این که چه کسی باید سیاست اقتصادی ایران را تعیین کند، آغاز کرد.نوع و ماهیت بحثها ضربه‌‌ای برای رهبران سیاسی (شاه، وزیر پیشین و دیگر مقامات بلندپایه دولتی) به شمار می‌رفت که با فقدان مکانیسمهای قابل توجهی که لازمه رشد اقتصادی بودند، روبه‌‌رو گردیدند. همچنین به نظر می‌رسید که نزاع بین موسسه‌‌های دولتی، خطرات سیاسی نیز به دنبال داشته باشد. به هر حال، این بحثها رشد اقتصادی را به تاخیر انداخت و موجب بحرانهای اقتصادی شد.

• میراث سازمانی

مشاجره‌‌ها باعث ایجاد یک بروکراسی کارا شد و این مساله نیز موجب توسعه سریعی گردید که قبل از سال 1930 وجود داشت. در این هنگام ابوالحسن ابتهاج، تکنوکرات تکرو برنامه یکپارچگی توسعه را به اصلاح بروکراسی متصل کرد و استقلال سیاستگذاری را از فشار سیاسی و افزونه‌‌خواهی آزاد نمود. این مشاجره‌‌ها منجر به ایجاد سازمان برنامه‌‌ریزی در سال 1948 (و بعدها سازمان برنامه و بودجه) شد که ابتهاج ریاست آن را در سالهای 1954 ـــ 1959 بر عهده داشت.

ابتهاج، آشکارا مطرح کرد که یکی از مشکلات رشد در ایران فقدان ساختارهای بروکراسی مستقل و شایسته است. با این حال او قادر نبود، شاه و رهبران سیاسی را متقاعد نماید. محمدرضا پهلوی در ابتدا، استقلال سازمان برنامه را از کابینه و سپس مجلس پذیرفت و از برنامه‌‌ریزی آن حمایت کرد. سرانجام او ابتهاج را از قدرت و مقام سازمان برنامه‌‌ریزی با نظارت کابینه برکنار نمود و سیاستگذاری را به سوی افزونه‌‌خواهی هدایت کرد.

هرچند بحران‌های اقتصادی سالهای 1960 ـــ 1962 شاه و رهبران سیاسی را مجبور کرد که دوباره این مساله را بررسی کنند. رژیم حاکمی که تنها بعد از سه سال، استقلال سازمان برنامه را از بین برد، مجبور شد تا ایجاد یک سازمان اقتصادی مستقل را مورد بررسی قرار دهد.

• عالیخانی و وزارت اقتصاد

نوامبر 1962 اسدالله اعلم، نخست‌‌وزیر وقت یک کنگره اقتصادی شامل 125 نماینده از موسسه‌‌های اقتصادی مختلف برای بحث و گفت‌وگو در مورد حل بحرانهای اقتصادی تشکیل داد. به تدریج، نظر اکثریت بر آن شد که وزارتخانه‌‌های بازرگانی و صنایع و معادن برای تشکیل یک وزارتخانه بزرگ در یکدیگر ادغام شوند. بیشتر آنها به آلمان و ژاپن اشاره می‌کردند که دارای عقلانیت تجاری و صنعتی هستند و مجموعه درآمد و پرداخت دولت به وسیله گروه سیاستگذاری اقتصادی مشابهی کنترل می‌شود.

از آن پس، این موضوع مورد بحث قرار گرفت که رشد و تحولات صنعتی نیازمند ایجاد یک بروکراسی شایسته و مستقل است. به این دلایل، وزارت اقتصاد در فوریه سال 1963 ایجاد گردید. وزارت جدید با نخستین وزیر خود ـــ یعنی، علینقی عالیخانی ـــ قدرت زیادی پیدا کرد. روبه‌‌رو شدن با اعتراضات سیاسی در اوایل دهه 1960 محمدرضا پهلوی را علاقه‌‌مند کرد که به ابتکارات اقتصادی جدیدش آهنگ ملی‌‌گرایی بدهد؛ زیرا این احساس به طور گسترده وجود داشت که شاه اصلاحات ارضی را به وسیله ایالات متحده آمریکا انجام دهد. همچنین، سازمان برنامه‌‌ریزی که بر سرمایه‌‌گذاران نظارت می‌کرد، به شدت به یک گروه از مشاوران آمریکایی وابسته بود؛ بنابراین شاه چنین تصمیم گرفت که مسوولیت صنعتی شدن نباید با تکنوکرات‌های تحصیلکرده آمریکایی باشد. جست‌‌وجو برای یافتن یک نامزد مناسب، رهبران سیاسی را به سوی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، رهنمون کرد. عالیخانی با رفتار پیش‌‌بینی‌‌ناپذیر خود توانست هم اختیارات وزارتخانه بزرگ جدید را در جهت کنترل بر فعالیت افزایش دهد و هم این که خودش، شاهد نقطه ضعف بروکراسی اقتصادی باشد.

وزارت در اوایل کار، مورد حمایت زیاد شاه قرار گرفت؛ چرا که بروکراسی جدید را وسیله‌‌ای برای تحقق رشد و تحول صنعتی می‌‌دید. عالیخانی قدرت وسیعی به کارامدی سیاستگذاری اقتصادی و قوانین و موسسه‌های مرتبط به آن بخشید. همچنین او محدودیت‌های مشخصی را جهت جلوگیری از افزونه‌‌خواهی و سوء استفاده از قدرت به وجود آورد تا این که بتواند نگرش‌های جدیدی در سیاستگذاری را به مرحله اجرا درآورد.

حمایت گسترده پهلوی دوم از وزارت اقتصاد، بروکراسی‌های دیگر را تشویق کرد تا به بروکراسی جدید کمک کنند. شاه به افزایش توانایی وزارت کمک کرد و از توسعه سیاسی حمایت نمود. بدین ترتیب او می‌‌خواست سلطنت کند و به وزارت اقتصاد اجازه داد که در قلمروی اقتصادی حکومت نماید و مشروعیت و فضایی جهت سیاستگذاری فراهم سازد. به علاوه، محمدرضا پهلوی قدرت خود را به هزینه نخبگان قدیمی تثبیت کرد؛ نخبگانی که او را در جهت تقویت تکنوکراتی پیشرفته‌ای هدایت می‌‌نمودند.

این شیوه شامل سرمایه‌‌گذاری بخش‌های خصوصی و دولتی در پروژه‌‌های صنعتی جدید می‌شد و بعدها، شامل محدودیت‌هایی بر واردات، تخصیص اعتبار، یارانه‌‌ها، مالیات و نرخهای تبادلی گردید. این انتظار می‌رفت که ترکیب برنامه‌‌ریزی و نظام حمایت، تحولات صنعتی را تسهیل کند؛ اما نه تنها انتظارات از این استراتژی برآورده نشد؛ بلکه باعث افزایش اختیارات سیاسی برنامه‎ریزان در سال 1970 شد. سرانجام باعث عدم کارایی توسعه نابرابر و محدودیت بر صنعتی شدن و دخالت نهادینه‌‌شده حکومت در اقتصاد گردید.

به علاوه، این استراتژی به عنوان شکل جدیدی  از نظام حمایتی و افزونه‌‌خواهی مطرح شد. وزارت اقتصاد، جهت منابع مالی را به سمت حمایت از عوامل اقتصادی جدید به هزینه قبلی آن تغییر داد؛ اما این نقطه ضعف‌ها برای برنامه‌‌ریزان آن زمان ایران و همچنین کشورهای جهان سوم مشخص نبود و به (ISI) در ایران زمان به عنوان شکلی از حمایت‌‌گرایی نگریسته می‌شد که می‌توانست جهش به سوی توسعه را تسهیل کند.

این نزاع‌های آشکار باعث تسریع عدم کارایی وزارت شد؛ چرا که سیاستگذاری وزارت، نوعی سیاستگذاری منطقی ـــ قانونی در مقابل ضروریات پاتریمونیالی سلطنت بود؛ به همین دلیل حمایت سیاسی از وزارت کاهش یافت و باعث به خطر افتادن استقلال وزارت در سال 1969 شد. خصلت سیاستهای حکومت به خوبی، ساختار فرصت طلبانه‌‌ای را که ویژگی ذاتی رژیم پاتریمونیال است، آشکار کرد.

• فشار از طرف صاحبان منافع

نخستین مخالفت با وزارت اقتصاد از طرف انحصارگران و بازرگانان مطرح شد. بازرگانان بازاری به عنوان اولین سرمایه‌‌گذاری (ISI) از محدودیت‌ها و موانع آن ناراضی بودند. بازار در آن زمان، به طور گسترده‌ای از واردات کالاهای مصرفی و تجاری در مبادلات خارجی بهره‌مند می‌شد. نظارتهای جدید و قوانین حکومتی در مورد نرخهای مبادله‌‌ای و تجاری قصد حمایت از (ISI) را داشتند که این مساله به عنوان حمله مستقیم به بازار تفسیر می‌شد. روابط سنتی بازرگانان با جبهه ملی وتضادهای مذهبی ـــ که به شدت مخالف استحکام قدرت سلطنت بعد از سال 1953 بودند و صنعتی شدن را به عنوان یک عنصر سازنده آن فرایند می‌دانستند ـــ باعث شد که دولت در واکنش به آنها دچار مشکل شود. این مطلب، زمانی شکل عینی به خود گرفت که بازرگانان از قیام 1963 [امام] خمینی(ره) حمایت کردند. همه این موارد، باعث ایجاد واکنش وزارت اقتصاد به تغییرات در مالیات، تجارت و قوانین مبادلات خارجی شد.

مهم‌تر از واکنش بازرگانان بازار، واکنش کسانی بود که واردات کالاهای انحصاری را در اختیار داشتند. اعمال تجاری موجود مقدمه‌‌ای بر افزایش درآمد دولت و ایجاد انحصار بر واردات کالاهای مصرفی گوناگون بود. در سال 1963 وزارت اقتصاد پیشنهاد کرد، اعمال تجاری که مشوق صنعتی شدن هستند و واردات کالاهای غیرضروری را محدود می‌کنند، مورد بازبینی قرار گیرند. این روش، تضاد سازماندهی شده‌‌ای را در واردات و خط‌ مشی سیاسی آن به وجود آورد. مخالفت‌ها از طرف کسانی بود که به دربار، بازرگانان بازاری و مقامات اداری دسترسی داشتند و دلالان و بازرگانان مبادلات خارجی و شخصیت‌های نظامی‌‌ای که پورسانت‌هایی از اعتبار مجوز واردات، دریافت می‌کردند و برخی از متحدان سیاسی آنها که به عنوان پاداش به آنها مجوزهای واردات داده شده بود با گروه‌های اجتماعی مهمی در ارتباط بودند و بعضی دیگر، در بازگرداندن سلطنت در سال 1953 نقش داشتند. سعی و تلاش وزارت اقتصاد در جهت گسترش حوزه کنترل خود بر این بخشها بود.

بنابراین، یک منبع قوی از مخالفت‌ها برای سیاستگذاری به وجود آمد. وزارت به علت ایجاد مشکلات برای مصرف‌‌کننده‌‌ها، اخراج بازرگانان از کار، برنامه‎ریزی غیرمنطقی در محدودیتهای واردات، ایجاد نارضایتی در مردم و انجام اعمال فساد و رشوه‌‌خواری مقصر شناخته شد. این اتهامات در سال 1959 به ابتهاج وارد شد و باعث اخراج او از سمتش شد. اعتراضات زیاد، باعث شد که شاه یک کمیسیون تشکیل دهد که وزارت را از اتهامات فساد و رشوه‌‌خواری تبرئه کرد؛ اما این مساله باعث کاهش انتقادات بر سیاستگذاری وزارت نشد.

ثروت رو به رشد بخش خصوصی عناصر درباری و خانواده سلطنتی، الیگارشی سنتی و دیگران را به این فکر انداخت که با داشتن نفوذ در محافل دولتی، سهمی از رونق و شکوفایی را طلب کنند. تقاضاها شامل گرفتن پورسانت، سهیم شدن در صنایع و اخذ مجوز پروژه‎های جدید بود. در آغاز، شاه در مقابل این فشارها از وزارت و بخش خصوصی حمایت کرد؛ ولی در زمانی که اقتصاد رو به بهبود بود، وی ضروری ندید که استقلال وزارت به عالیخانی وابسته باشد.

از طرف دیگر، پهلوی دوم از طرف عناصر مختلف تراز اول، اعضای سلطنتی یا دوستان محفلی‌‌اش، بازرگانان و پیمانکاران تحت فشار قابل ملاحظه‌ای قرار داشت. مخالفان وزارت استدلال می‌کردند که تخصیص اعتبارات، محرکهای مالیاتی، امتیازات نرخ مبادله، مجوزهای صنعتی و دیگر منابع با وجود هزینه‌ زیاد سود کمی داشته‌‌اند. به هر حال، وزارت به دلیل درخواستهای سنگین، در استراتژی صنعتی دچار مشکل شد، همچنین با مشکل بیشتری در توجیه حمایتش از بخش خصوصی مواجه گشت. شاه به طور مکرر موضوع حمایت وزارت از بخش خصوصی را مورد تایید قرار می‌داد که باعث گسترده شدن اعتراضات نسبت به رژیمش گردید.

بیشتر این اعتراضات از جانب برخی منتقدان بود که بر نارضایتی‌های توده مردم تکیه داشتند، از قبیل منفی نشان دادن رشد ثروت بازرگانان بهایی و یهودی که این را ناشی از سیاستهای وزارت می‌دانستند. عده‌‌ای در آن زمان سیاستهای وزارت را به زیان روابط بین حکومت و انجمن‌های اقلیتی می‌دانستند. در عوض، ژنرال ایادی و فیلکس آقایان به صورت گسترده‌ای در فعالیت‌های افزونه‌‌خواهانه به دنبال منافع بازرگانی‌‌ای بودند که سیاستهای وزارت را به تدریج ضعیف می‌کرد. امتیازات شاه به آنها به مفهوم تسلی‌ بخشی به انجمن‌های اقلیتی بهایی و مسیحی بود؛ به این دلیل که حمایت آنها را از رژیم تضمین کند. به نظر حکومت این دیدگاه همکاری‎جویانه بین انجمنهای اقلیتی ایران بود که در جهت جلب اعتماد رهبرانشان از طریق ارایه هدف انجمنها گام برمی‌داشت. پهلوی دوم به اشتباه تصور می‌کرد که از طریق واردکردن رهبران کلیدی انجمن‌های اقلیتی در فعالیت‌های اقتصادی و ارایه امکانات افزونه‌خواهانه به آنها می‌تواند به طور کلی آنان را در کنترل خود داشته باشد.

وزارت، علاوه بر جانبداری از اقلیتها با اتهام‌های بخش‌های ضددولتی و ضدحزب کارگری و افزایش شعله‌‌های برخوردهای طبقاتی روبه ‌رو شد. دفاع وزارت از قلمروش آن را سرسخت و غیرمنطقی و از لحاظ سیاسی، خطرناک نشان داد. شاه تصور کرد که این نارضایتی‌ها شدیدتر خواهد شد؛ به همین دلیل، به تدریج حمایتش را از وزارت کاهش داد. این تغییر در موضع محمدرضا پهلوی، نشانگر پایان کار وزارت اقتصاد بود.

البته، باید به این نکته توجه شود که شاه به طور جدی در برابر فشارهای زیادی قرار گرفته بود. او برخلاف قدرت فراوانش به اعتراضات وسیع مشاوران وگروه‌های سیاسی که استحکام‌ بخش رژیمش بودند، بسیار حساس بود؛ به همین دلیل، احساس کرد که نیاز به سازگاری با فشار سیاسی را دارد. در حقیقت، موضوع وزارت اقتصاد یک کشمکش مهم در برابر قدرت و نقاب شخصیتی شاه بود؛ چرا که پهلوی دوم از صنعتی شدن حمایت می‌کرد تا او را به عنوان محور نوگرایی ایران تلقی کنند و به این ترتیب، حامی تکنوکراسی بود. در حقیقت، دیدگاه او از قدرت و نقشش دیدگاهی تکنوکراتی بود. هنوز، نهاد سلطنت به طور وراثتی پاتریمونیالی بود و مشروعیت خود را به  وسیله تامین پشتیبانی و حمایت، دریافت می‌کرد. اعتراضات به عالیخانی باعث گردید که خواست تکنوکراتی شاه جایگزین آن شود که با شیوه اقتدار پاتریمونیالی با مشکل روبه ‌رو می‌شد. به هر حال فشار به وزارت به خاطر کسب منافع ویژه منجر به دخالت در تصمیم‌گیری گردید؛ به همین دلیل، وزارت در جهت بهینه‌ سازی سیاستگذاریش دچار محدودیت زیادی شد.

• مخالفت آمریکایی‌ها

ایالت متحده تمایل داشت تا نقش مهمی در سرنوشت وزارت اقتصاد ایفا کند. اگرچه آمریکا ارتباط دیرینه‌‌ای با سازمان برنامه‌‌ریزی و توسعه بخش دولتی داشت؛ ولی با توسعه همه جانبه ایران موافق نبود. تلاش سازمان برنامه‌‌ریزی برای ساخت کارخانه ذوب آهن در دهه 1950 به دلیل مخالفت آمریکاییها به تعویق افتاد. تلاشهای بعدی نیز به علت ترغیب بانک جهانی و فشار آمریکایی‌ها بر شرکت کروپ آلمانی نتیجه نداد. در حقیقت، باید گفت که مدیران بلندپایه وزارت اقتصاد به ایالات متحده به عنوان یک مانع می‌ن‌گریستند.

بنابراین، تلاش در جهت دستیابی به صنایع سنگین و سبک، توجه ایران را به کشورهای اروپای شرقی جلب کرد. گرچه روابط با اروپای شرقی قبل از روی کار آمدن عالیخانی شروع شده بود؛ اما عالیخانی این ارتباط را گسترش داد و صنایع متوسط و سنگین را برای ایران به ارمغان آورد که بعدها به عنوان یک راه توسعه در کارهای تولیدی جدید مطرح شد. دلایل منطقی‌‌ای برای رابطه مجدد با اروپای شرقی و اتحاد شوروی وجود داشت. کشورهای اروپای شرقی می‌خواستند، این صنایع را در مقابل نفت و گاز به ایران بفروشند. (بنابراین، دولت از فشار مالی ارزی رهایی پیدا می‌کرد و قدرت خرید آن افزایش می‌‌یافت) این موضوع به رشد اقدامات (ISI) در ایران کمک کرد که قبل از سال 1960 تحت فشار بازاریها بود.

ایالات متحده به طور آشکار از روابط گرم ایران با بلوک شرق اظهار نارضایتی می‌کرد. حوزه مخالفت آمریکایی‌ها در رابطه با جزییات مذاکره ایران با مسکو جهت ساخت کارخانه ذوب آهن اصفهان بود که مخفی نگهداشته شده بود.

رهبران سیاسی و مدیران وزارت اقتصاد همگی می‌دانستند که فشار فوق‌‌العاده‌‌ای در جهت عدم تحقق این معامله بر ایران وارد می‌‌شود. درخواست‌های اطاعت نشده آمریکا، فضای قدرت بروکراسی عالیخانی را تقویت کرد؛ اما کدام افراد در دید آمریکایی‌ها به عنوان یک عنصر ناخوشایند در دولت ایران نشان داده شدند؟ انتقاد از عالیخانی در تماسهای آمریکایی‌ها با شاه و مقامات عالی‌رتبه ایرانی در واشنگتن ادامه داشت و با جار و جنجال زیادی از طرف سفیر آمریکا در تهران دنبال می‌شد تا آن حد که شاه از عالیخانی خواست مسوولیت معاملات با بلوک شوروی را بر عهده بگیرد.

در سال 1968 اوضاع شروع به دگرگونی کرد. شرکتهای غربی فهمیدند که ایران به سمت صنعتی شدن پیش می‌رود؛ به همین دلیل مشتاق فروش صنایع به ایران شدند. همچنین، روابط باز با دولت‌های جانسون و نیکسون تمایل شاه را در حرکت بیشتر به سمت شرق کاهش داد. به علاوه، هدف نمادین روابط ایران با بلوک شرق یعنی توقف حمایت این کشورها از گروه‌های مخالف شاه به انجام رسیده بود. به هر حال از اواخر دهه 1970 ضرورت توجه به بلوک شرق  کمتر شده بود. اثر جنگ سرد بر تغییرات اداری در ایران در عزیمت نمادین عالیخانی از وزارت اقتصاد منعکس شد.

هوشنگ انصاری جانشین عالیخانی در وزارت شد که پیش‌تر سفیر ایران در ایالات متحده بود. او به عنوان طرفدار آمریکا نگریسته می‎شد و به عنوان یکی از مجریهای سیاست این کشور به خدمت گرفته شد. این تغییر در وزارت اقتصاد به تغییر در سیاست خارجی ایران تفسیر گردیده. سفیر وقت شوروی در ایران ناراحتی مسکو را از آینده روابط ایران و شوروی ابراز داشت. آنها انصاری را مامور سیا در ایران می‌دانستند.

مخالفت آمریکایی‌ها با عالیخانی و وزارت اقتصاد در سرنوشت وزارت، مهم بود. شاه آشکارا با بازگشت وزارت به بلوک غرب موافقت کرد؛ چرا که آنچه برای شاه مهم بود، منافع و سیاست خارجی مربوط به آن بود.

بنابراین، تحول در نگرش نسبت به وزارت به علت فشار آمریکایی‌ها نبود. به بیان دقیق‎تر، در بحبوحه کشمکش بر سر استقلال اداری وزارت و کنترل سیاستگذاری اقتصادی، مشارکت آمریکاییها کمک فکری به آنهایی بود که مخالف روابط اقتصادی با بلوک شرق بودند؛ (به خاطر این که آنها افزونه‎خواهی خود را از دست داده بودند) یعنی همان‌هایی که می‌خواستند عالیخانی اخراج شود و قدرت وزارت کاهش یابد. همچنین، روابط با بلوک شرق باعث شد تا توجه آمریکاییها از درگیریهای وسیع وزارت اقتصاد به تغییر نهادی و سیاستگذاری در ایران برگردد.

از این رو، در حالی که آمریکا از تشکیلات نهادی مشابهی در کشور دیگر حمایت می‌کرد، خواهان شکست آنها در ایران بود.

• رویارویی رهبران سیاسی

در نهایت، سرنوشت‎سازترین مخالفت با وزارت اقتصاد از میان خود رهبران سیاسی بود. درگیریهای رو به رشد یک سازمان مستقل پیشتاز در توسعه اقتصادی باعث مشکلاتی برای ماهیت پاتریمونیالی حکومت شد. به عنوان مثال این مساله باعث وقوع کشمکش هایی بین عالیخانی و امیرعباس هویدا، نخست‌ وزیر و بین وزارت و شاه به خاطر تسلط یافتن بر اوضاع گردید.

هویدا، بلافاصله بعد از نخست‌‌وزیری کشمکش و نزاع را با عالیخانی بر سر موضوعاتی همچون پیامدهای کنترل قیمت، سیاست مقابله با توسعه بخش خصوصی و قوانین ضد احتکاری شروع کرد. او فعالیت تجاری را با رفتار غارتگرانه یکسان می‎پنداشت و به همین دلیل، مجادله بر سر بیشترین سود قابل قبول، برخوردها و نزاعهای وزارت را با نخست‌ وزیر به اوج رساند. هویدا به رهبران بخش خصوصی به صورت تحقیرآمیزی به عنوان بازرگان (تاجر) اشاره می‌کرد و به سادگی، بارها آنها را پدرسوخته و لعنتی می‌‌نامید. او به اداره بخش خصوصی وزارت به عنوان کارخراب‌کن و چاپلوس می‎نگریست و می‌خواست از طریق قوانینی مثل قانون منع احتکار از گرایش حریصانه بخش خصوصی جلوگیری کند؛ به همین دلیل، دولت اجازه مصادره کالاهای احتکاری را داد.

 شیوه هویدا در مبارزه با عالیخانی این بود که با دیگر مخالفان وزارت اقتصاد متحد شود. او با مهارت بر نگرانی شخصی شاه از ترقی عالیخانی و تخلف وزارت از حقوق انحصاری پاتریمونیالی نیز تاثیر گذاشت. هویدا پیوسته عالیخانی و سلطنت را رودرروی یکدیگر قرار می‌داد تا شاه را متقاعد کند که قدرتش را در مقابل وزارت نشان دهد و سرانجام، استقلال آن را از بین ببرد. هویدا مصمم بود از استقلال کامل بروکراسی به دلیل مقام خود جلوگیری کند؛ چرا که استقلال بروکراسی قبل از این که حقوق شاه را زیر پا بگذارد، به طور گسترده ‌ای قدرت نخست‌ وزیر را کاهش می‌داد. به این ترتیب، سیاستهای سلطه‌ گرایانه، موقعیت وزارت را سست کرد.

اعتراضات فزاینده به وزارت، سرنوشت آن را مشخص نکرد؛ بلکه فقط شاه را مجبور کرد که تعادلی بین اهداف اقتصادی وزارت با نیازهای پاتریمونیالی رژیم و شرایط توسعه به وجود آورد؛ بنابراین، تضاد به بعد از سال 1966 موکول شد؛ زمانی که تصور تهدید سیاسی وزارت بیشتر محسوس شد و تعهدات اقتصادی، دیگر نتوانست شاه را تحت تاثیر قرار دهد.

بعد از سال 1966 ـــ 1976 هنگامی که رشد چهار ساله قبلی، فشارهای اقتصادی را بر دولت کم کرده بود و نیز بعد از این که از سال 1971 قیمت نفت افزایش یافت، نگرش شاه به رشد اقتصادی و پیامدهای آن به طرز چشمگیری تغییر کرد. او به توسعه به عنوان خودکفایی می‌نگریست و ثروت نفت را در خدمت توسعه قرار می‌داد؛ به همین دلیل، او نتیجه گرفت رشد و ایجاد اشتغال به بخش خصوصی نیازی ندارد.

در سال 1970 این نتایج شاه را واداشت که دانش برنامه‌‌ریزی اقتصادی خود را زیر سوال برد. او عقیده داشت که خودش درباره صنعتی شدن بیشتر از اقتصاددانان رژیمش می‌داند؛ بنابراین، خود برای حل مشکلات وارد میدان شد و این، همان چیزی بود که اقتصاددانان بسیار نگران آن بودند. او نیازی ندید که از استقلال یا فرایند سیاست‌گذاری وزارت حمایت کند. در سال 68 ـــ 1969 شاه هنوز مشخص نکرده بود، چه کسی می‌تواند جهت مدیریت توسعه ایران، جایگزین بهتری از عالیخانی باشد؛ اما تصمیم او در این مورد قطعی بود که برای رشد نیازی به وزارت اقتصاد یا عالیخانی نیست. به هر حال، شاه به دلیل حیات رژیم عقیده خود را از بینادهای اداری برگرداند. به این ترتیب، او نفوذ سیاسی‌‌اش را به خدمت گرفت و موقعیت سلطنت را مستحکم کرد.

دراوایل، تاثیر رانت در ایران، اقتصادی نبود؛ بلکه تاثیر آن سازمانی و سیاسی بود. اگرچه شاه با توجه به رانت نفت، رشد صنعتی را از راه بیماری هلندی یا جاه ‌طلبی زیاد نکرد، اساس رشد صنعتی را به واسطه وارد کردن رهبران سیاسی، به سرنوشت شومی دچار کرد، البته، رهبرانی که می‌توانستند استقلال آن را به خطر بیندازند. رانت نفت به شاه اجازه داد تا از حمایت سازمانهای دیوان‌سالاری دست بردارد. دلارهای نفتی به او این احساس را دادند که او بتواند در تغییر سازمانی منافع سیاسی به دست آورد. همچنین او از این طریق توانست اصول پاتریمونیالی اقتدارش را حفظ کند، بدون این که این مساله تاثیر مطلوبی در روند سرعت رشد بگذارد.

• بازی نهایی

با اتمام حمایت شاه و فشارهای ناشی از صاحبان منافع، سرنوشت وزارت اقتصاد در معرض خطر قرار گرفت. در سال 68 ـــ 1969 ایران با کمبود بودجه روبه‌‌رو شد. هویدا، خواستار افزایش تعرفه‌‌ها در جهت درآمد دولت شد. وزارت اقتصاد در واکنش جواب داد که تعرفه‌‌ها، تورم ایجاد می‌کنند؛ بنابراین، مالیاتهای گروهی را به جای تعرفه پیشنهاد داد. به هر حال، توقع زیاد از تعرفه‌‌ها افزایشی در قیمت بیشتر کالاهای اولیه ایجاد کرد. در این فاصله، قیمت فولاد در بازارهای جهانی به طور چشمگیری کاهش یافت. قیمت های بین‌ المللی بلافاصله در بازار داخلی منعکس شد. افزایش قیمت آهن به علت استفاده وسیعش در ساخت و سازها، اثری فوری و چشمگیر داشت.

دولت و بیشتر مخالفان عالیخانی، افزایش قیمت فولاد را به افزایش عادی قیمت‌ها ربط دادند. اتحاد مخالفان فرصتی ایجاد کرد که تلاشهایی جمعی برای بی ‌اعتبار کردن وزارت به نمایش بگذارند. هویدا که هیچ فرصتی را برای انتقاد از بخش خصوصی از دست نمی‌داد، پیشنهاد کرد که افزایش قیمتها، نارضایتی ایجاد می‌کند و وزارت اقتصاد برای این مشکل باید پاسخگو باشد. او استدلال می‌کرد که قیمتها باید کنترل شود. این پیشنهاد از لحاظ سیاسی مردم‎پسندانه بود؛ اما از لحاظ اقتصادی غیرمنطقی بود. مبارزه ‌ای رسانه ‌ای برای نشان دادن افزایش نگرانی دولت به خدمت گرفته شد تا نظر هویدا را اثبات کند و حمایت توده مردم را از طرحش فراهم نماید.

این رویداد، یک حلقه ارتباط دیگری از حلقه‌‌های کشمکش بین وزارت اقتصاد و مخالفانش بود. با وجود این مبارزه، وزارت و بخش خصوصی مجبور شدند که مسوولیت افزایش قیمت‌ها را بر عهده بگیرند. این مساله نشان داد، مبارزه به نقطه عطفی رسیده است و همچنین بیانگر این بود که حمایت سیاسی از استقلال وزارت، طولانی نخواهد بود. به هر حال، بعد از فشار شاه بر وزارت برای استثنا قائل شدن در مجوز ساخت کارخانه سیمان نزدیک تهران، عالیخانی فهمید که شاه در قبال استقلال وزارت زیاد متعهد نیست. بعد از آن، شاه شروع به اعمال نظر بر سیاستگذاری کرد تا حمایت و منافع اجتماعی خود را آزادانه به کار ببرد. تحقق این مساله به استعفای عالیخانی منجر گردید.

هوشنگ انصاری جایگزین عالیخانی شد. با مدیریت انصاری، تاثیر وزارت اقتصاد بر دیگر موسسه‌‌های دولتی و وزارتخانه‌‌ها به طور چشمگیری کاهش یافت. بی‌‌میلی انصاری نسبت به دفاع از تمامیت سیاستگذاری وزارت، وحدت داخلی وزارت را از بین برد. در دهه 1970 گروه‌‌های نزدیک به دربار از جمله بنیاد پهلوی، اعضای خانواده سلطنتی و دوستان شاه در بخش خصوصی فعال شدند و به طور مستقیم بر سیاست صنعتی تاثیر گذاشتند. با این که وزارت اقتصاد با استفاده از قدرتش در صحنه اقتصاد و کادر مدیریتی‌‌اش بر اقتصاد و دیوان‌سالاری ایران تاثیر چشمگیری گذاشته بود، در زمان انصاری شهرت خود و مهم‌تر از آن نقش نمادگرایی‌اش را در بروکراسی از دست داد. در حقیقت وجودش پوچ و بیهوده شد. وزارت اقتصاد در سال 1974 به وزارتخانه‌‌های مختلفی تجزیه شد؛ همان سالی که رانت نفت و یک بار دیگر بر صحنه اقتصادی ایران به طور کامل بر رشد برنامه‌‌ریزی و به معنای ضمنی همان سرمایه‌ گذاری بخش دولتی مسلط شد.

--------------------------------------------------------------

منبع: نصر، ولی. استراتژی‌های اقتصادی پهلوی دوم. زمانه سال دوم بهمن ۱۳۸۲، شماره ۱۷ ص 31- 39