حمیدرضا فولادگر رئیس این کمیسیون در ابتدای گزارش خطاب به هیئت‌رئیسه مجلس نوشته است که پیرو دستور ریاست مجلس مبنی بر بررسی گزارش کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای قانون اصل (44) قانون اساسی در خصوص نحوه اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، طبق ماده 236 قانون آییننامه داخلی مجلس، کمیسیون ویژه در جلسات مورخ سوم مهر، 24 مهر و هفتم آذر، موارد را مورد بررسی قرار داد.
وی خطاب به هیئت‌رئیسه مجلس خاطرنشان کرده است: با عنایت به اینکه برخی از مصوبات و تصمیمات مسئولین و دستگاه‌های اجرایی مربوطه، مغایر قانون و یا بدون رعایت تشریفات قانونی می‌باشد، خواهشمند است گزارش کمیسیون پس از تشخیص نمایندگان محترم، علاوه بر ارجاع به قوه قضاییه، به سایر مراجع ذی‌صلاح نظر دیوان عدالت اداری در بندهای (1 و7) و سازمان بازرسی کل کشور در بندهای (2،3،4،5،6و 8) نیز ارجاع گردد، تا هر یک از این مراجع حسب وظایف و صلاحیت‌های قانونی خود نسبت به موضوعات مربوطه رسیدگی نمایند؛ از این‌رو گزارش مذکور جهت قرائت در صحن علنی مجلس تقدیم میشود.
مقدمه:
رهبر معظم انقلاب اسلامی در سال‌های 1384 و 1385 سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی را ابلاغ و پس از آن بارها مورد تأکید قرار داده است. اما بررسی و تحلیل وضعیت فعلی حضور دولت در اقتصاد پس از سپری شدن حدود 9 سال از اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی در قیاس با زمان قبل از اجرای قانون یاد شده، نشان می‌دهد به رغم تأکید مقام معظم رهبری، اقدامات صورت گرفته طی این سال‌ها منجر به کاهش نقش و تحدید اندازه دولت در اقتصاد نشده و شرایط را برای تحقق رشد و توسعه اقتصادی مناسب و پایدار مهیا ننموده است.
براساس آمارها از مجموع واگذاری‌های صورت گرفته در این سال‌ها، سهم بخش خصوصی تنها در حدود 13 درصد بوده که عمدتاً ناشی از فقدان بخش خصوصی توانمند و فضای رقابتی نامناسب بوده است.
شایان ذکر است که علیرغم تصور اکثریت، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی صرفاً معطوف به خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی نبوده بلکه این قانون به مسائل مهمتری از جمله گروه‌بندی فعالیتهای اقتصادی برای مشخص کردن محدوده ورود دولت در زمینه مالکیت، سرمایهگذاری و مدیریت هر یک از گروه‌ها، ساماندهی شرکت‌های دولتی و ارتقاء بهره‌وری آنها، رصد سرمایه‌گذاری‌های دولت از طریق سازمان‌های توسعه‌ای، تفکیک وظایف حاکمیتی از وظایف تصدی‌گری شرکت‌های دولتی و واگذاری وظایف تصدی‌گری در جهت کاهش بار مالی دولت، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد، توانمندسازی بخش خصوصی و توسعه بخش تعاونی و تأمین عدالت اجتماعی از طریق توزیع سهام عدالت پرداخت است.
از آنجایی که مسائل یاد شده در مواردی اجرایی نشده یا ناقص اجرا شده است، لذا طی این گزارش به مواردی از آنها که در حکم استنکاف از اجرای قانون یا عدم اجرای قانون می‌باشد، در 12 بند پرداخته میشود.
1ـ اعمال تغییرات مکرر در گروه‌بندی موضوع ماده (2) قانون و عدم تعیین تکلیف تعداد زیادی از شرکت‌ها که تحت عنوان خروج از فهرست از طبقه بندی‌های موضوع ماده مذکور خارج شده‌اند
براساس آئین‌نامه اجرایی «تشخیص، انطباق و طبقه‌بندی فعالیت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی با هر یک از سه‌گروه اقتصادی مصرح در ماده (2) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب 1388.6.7»، بنگاه‌های دولتی واگذار نشده و شناسایی شده تا آن زمان، طبقه‌بندی شدند. همچنین پیوست‌های اولیه موجود در آییننامه مذکور نشان از آن داشت که تعداد 402 شرکت متعلق به گروه یک، 313 شرکت متعلق به گروه دو و 51 شرکت نیز در گروه سه فعالیتهای اقتصادی قرار دارند.
در سال‌های پس از تصویب قانون فوق‌الذکر و خصوصاً سال‌های اخیر، شاهد مصوبات متعددی از سوی هیأت وزیران جهت تعییر در گروه‌بندی شرکت‌های دولتی بوده‌ایم؛ به طوری که تفاوت معناداری در تعداد شرکت‌های طبقه‌بندی شده در گروه دو و گروه سه قانون ایجاد شده است.
براساس اطلاعات دفتر پایش و بهبود محیط کسب و کار و دبیرخانه شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی وزارت امور اقتصادی و دارایی، تغییرات ناشی از این مصوبات شامل انتقال 71 شرکت از گروه دو به گروه سه، 37 شرکت از گروه یک به گروه سه و 8 شرکت از گروه یک به گروه دو می‌باشد.
شایان ذکر است که هیچ یک از شرکت‌های الحاق شده به گروه دو و سه مصرح در ماده (2) قانون مذکور، شامل شرکت‌های تازه تأسیس دولتی (پس از تصویب قانون) و یا شرکت‌های دولتی تازه شناسایی شده نمی‌باشند.
در برخی از موارد شرکت‌هایی نظیر تولید نیروی برق بیستون، مجتمع کشتی‌سازی و صنایع فراساحل، مدیریت طرح‌های صنعتی ایران، شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (هما) و ... به موجب مصوبات هیئت وزیران از فهرست واگذاری خارج و یا به گروه‌های دو و سه انتقال یافته‌اند، در حالیکه در گذشته شرکت‌هایی با موضوع فعالیت مشابه مشمول خصوصی‌سازی قرار گرفته‌اند.
علیرغم آنکه براساس پاراگراف آخر ماده (2) قانون، دولت مجوز تشخیص و طبقه‌بندی فعالیت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی با هر یک از سه گروه مصرح در ماده مزبور به پینشهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی را دارد، لیکن در دولت‌های دهم و یازدهم تعداد 42 و 52 شرکت که پیوست‌های اولیه آییننامه ماده (2) قانون، به ترتیب در گروه‌های یک و دو طبقه‌بندی شده بودند، تحت عنوان «خروج از فهرست» فاقد گروه‌بندی شده و به عبارت دیگر در کنار گروه‌های سه‌گانه تعریف شده، تعداد 94 بنگاه اقتصادی در گروه چهارمی (خارج از گروه‌بندی قانون) قرار داده شده‌اند که در وضعیت بلاتکلیفی به سر می‌برند به عنوان مثال می‌توان به 30 شرکت عمران و بهسازی شهری ایران، سازمان ملی زمین و مسکن، سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی، شرکت‌های توزیع نیروی برق، شرکت عمران شهر جدید پردیس، شرکت عمران شهر جدید پرند و ... اشاره کرد.
به‌طور کلی سه عامل باعث ایجاد تغییرات فراوان در گروه بندی بنگاه ها و شرکت های دولتی شده است:
مصوبات هیئت وزیران
الحاق سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی به فهرست سازمان‌های توسعه‌ای. به عنوان مثال با اصلاح تبصره (3) ماده (3) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران به یک سازمان توسعه‌ای تبدیل شده که این امر باعث انتقال 31 شرکت استانی تابعه آن به گروه سه گردید؛ در حالیکه در طبقه بندی اولیه قانون مذکور شرکت‌های استانی شهرک‌های صنعتی در گروه یک قرار گرفته بودند.
اذن رهبری
در جدول (1) اطلاعات مرتبط با تغییرات گروه‌بندی بنگاه‌های اقتصادی ارائه گردیده است.
2- عدم تعیین تکلیف واگذاری باشگاه‌های فرهنگی ورزشی پرسپولیس و استقلال
براساس آخرین اطلاع دریافت شده که در گروه‌بندی‌های یاد شده (در بند اول گزارش) منعکس نمی‌باشد، باشگاه‌های فرهنگی ورزشی پرسپولیس و استقلال مشمول تبصره (2) بند (ج) ماده (3) قانون شناخته شده و اسامی آنها از فهرست گروه‌بندی‌ها خارج و تعیین تکلیف آنها موکول به تصویب لایحه موضوع تبصره مذکور گردیده است.
از آنجایی که شرط ورود این باشگاه‌ها به لیگ حرفه‌ای آسیا، اصلاح اساسنامه و خصوصی شدن آنها بوده است، لذا طی سنوات اخیر باشگاه‌های مزبور با تغییر اساسنامه، به شرکت سهامی خاص با تعلق صددرصد سهام به دولت تبدیل و نام آنها در پیوست شماره 3 قوانین بودجه سنواتی از جمله قانون بودجه سال 1396 به عنوان شرکت دولتی مشمول واگذاری با درج ستاره آمده است، لذا تصمیم هیأت دولت مبنی بر خروج این باشگاه‌ها از لیست واگذاری و بلاتکلیف گذاشتن آنها، در تضاد با اهداف مندرج در سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مشتمل بر تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت و توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی است.
به علاوه طی قوانین برنامه پنجم (تبصره بند «ب» ماده (13)) و برنامه ششم (تبصره ماده (94)) توسعه، پرداخت هر گونه وجه از محل بودجه کل کشور به هر شکل به ورزش حرفه‌ای ممنوع بوده، در حالی که به قرار اطلاع واصله، علیرغم احکام یاد شده، وزارت ورزش و جوانان طی قانون برنامه پنجم توسعه از طریق کمک به فدراسیون و سازمان لیگ برتر، به صورت غیرمستقیم مبادرت به پرداخت وجه به این باشگاه‌ها نموده است.
این قبیل تصمیمات نشان از عدم وجود عزم جدی دولت جهت واگذاری بنگاه‌ها و کاهش تصدی‌گری و موجب بروز نااطمینانی در محیط کسب و کار بوده و می‌تواند میلیاردها ریال خسارت به کشور وارد سازد.
3- عدم اطلاعات کافی و مورد نیاز ماده (3) قانون و اصلاحیه‌های بعدی آن توسط سازمان‌های توسعه‌ای
تبصره (3) بند «الف» ماده (3) قانون به دولت اجازه داده بود در مناطق کمتر توسعه یافته و یا در زمینه فناوری‌های نوین و صنایع پرخطر، برای فعالیتهای گروه یک ماده (2) از طریق سازمان‌های توسعه‌ای مانند سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران تا سقف چهل و نه درصد (49%) با بخش‌های غیر دولتی مشترکاً سرمایهگذاری کند.
در این مورد دولت مکلف بوده است سهام دولتی را در بنگاه جدید حداکثر ظرف سه سال پس از بهره‌برداری به بخش غیر دولتی واگذار کند. ضمناً به موجب اصلاحیه تبصره (3) بند (الف) ماده (3) و الحاق تبصره‌های (4) و (5) به آن در تاریخ 1389.12.24 مقرر بوده است:
سازمان‌های توسعه‌ای مصوب دولت پس از فراخوان عمومی از سوی وزارتخانه یا شرکت مادرتخصصی ذیربط و احراز عدم تمایل بخش‌های غیر دولتی برای سرمایهگذاری بدون مشارکت دولت در طرح‌های اقتصادی موضوع فعالیت های گروه یک ماده (2) قانون مذکور در مناطق کمتر توسعه یافته مجازند به هر میزان اقدام به سرمایهگذاری مشترک با بخش‌های غیر دولتی نمایند.
سهام یا قدرالسهم دولتی ناشی از این نوع مشارکت باید ظرف حداکثر سه سال پس از بهره‌برداری با رعایت مقررات این قانون واگذار شود. نوع طرح های اقتصادی، نحوه فراخوان و حد مجاز سرمایهگذاری دولت در هر مورد باید توسط وزارتخانه ذیربط، وزارت امور اقتصادی و دارایی و معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری (سازمان برنامه و بودجه فعلی) به طور مشترک تهیه و به تصویب هیأت وزیران برسد.
دولت مؤظف است فهرست و مشخصات این طرح‌ها و سرمایه‌گذاری‌ها را هر ساله به صورت جداگانه و پیوست لوایح بودجه سنواتی به مجلس شورای اسلامی اعلام کند. حکم این تبصره تا پایان قانون برنامه پنجم توسعه اعتبار داشته است.
ضمن آنکه این تبصره به موجب ماده (1) قانون اصلاح مواد (3) و (6) و (24) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی که در تاریخ 1395.6.17 به تأیید شورای نگهبان رسیده است، اصلاح و عبارت «و یا در صنایع پیشرفته با فناوری بالا و یا صنایع خطرپذیر در کلیه مناطق کشور» پس از عبارت «در مناطق کمتر توسعه یافته» تا صددرصد (به جای هر میزان)، به آن اضافه شده است.
ضمناً هیأت وزیران طی این اصلاحیه موظف شده مشخصات طرح‌های موضوع این تبصره را که قبل از فراخوان عمومی توسط وزارتخانه ذیربط پیشنهاد میشود، حداکثر ظرف مدت 45 روز به تصویب برساند؛ همچنین تعیین مصادیق صنایع پیشرفته با فناوری بالا و صنایع پرخطر توسط دولت (تصویب آییننامه) ظرف 3 ماه از ابلاغ قانون، درج نام سازمان توسعه‌ای، موضوع طرح، محل اجرای طرح به تفکیک استان، شهرستان و مراحل پیشرفت طرح در پایگاه اطلاع‌رسانی جهت اطلاع عموم، واگذاری بنگاه جدید حداکثر ظرف مدت 3 سال پس از اخذ پروانه بهره‌برداری، مشخص کردن اعتبارات موضوع تبصره (7) ماده (3) و بخشی از اعتبارات موضوع بندهای (3،5 و 7) ماده (29) در ردیف‌های مستقل در بودجه سالانه برای سازمان‌های توسعه‌ای و ارائه فهرست مشخصات طرح‌ها و سرمایهگذاری این سازمان‌ها به صورت جداگانه و پیوست لوایح بودجه سنواتی به مجلس (که قبلاً در اصلاحیه تبصره (4) بند «الف» ماده (3) بوده و به موجب این اصلاحیه حذف شده است)، از جمله مواردی است که به اطلاعات درخواستی از سازمان‌های توسعه‌ای اضافه شده اما با توجه به زمان تصویب آن، عملکردی در این مقطع زمانی از بابت آن قابل دسترسی نیست؛ ضمن آنکه حکم این تبصره در مورد سرمایه‌گذاری‌های جدید تا پایان برنامه ششم توسعه اعتبار دارد.
همچنین به موجب تبصره (4) اصلاحیه مورخ 1389.12.24، سازمان‌های توسعه‌ای مجاز بوده‌اند منابع داخلی خود را با اولویت به صورت وجوه اداره شده نزد بانک‌های توسعه‌ای دولتی برای اعطای تسهیلات یا کمک به طرح‌های مصوب در حوزه‌های نوین یا فناوری پیشرفته به بخش‌های غیردولتی اختصاص دهند.
همچنین این سازمان‌ها می‌توانسته‌اند تا سقف چهل و نه درصد (49٪) با بخش‌های غیردولتی به صورت مشترک در حوزه‌های نوین یا فناوری پیشرفته سرمایهگذاری نمایند و در این صورت موظف بوده‌اند حداکثر ظرف سه سال پس از بهره‌برداری، سهام یا قدرالسهم خود را مطابق مقررات قانون مذکور واگذار نمایند.
نام سازمان‌های توسعه‌ای ذیربط و سرمایه‌گذاری‌های موضوع این بند در هر مورد قبل از اجرا باید به تصویب هیأت وزیران برسد و فهرست آنها همه‌ساله به صورت جداگانه و پیوست لوایح بودجه سالانه به مجلس شورای اسلامی اعلام شود که قسمت مشخص شده در داخل گیومه به موجب ماده (2) قانون اصلاح مواد (3)، (9) و (24) قانون مزبور حذف و به جای آن عبارت دولت (سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور) موظف است فهرست و مشخصات این طرح‌ها و سرمایه‌گذاری‌ها را همه‌ساله به صورت جداگانه و پیوست بودجه سنواتی به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. به اصلاحیه مورخ 1395/9/17 تبصره (3) بند «الف» ماده (3) قانون اضافه شده است.
به موجب تبصره (7) اصلاحیه مورخ 1392/12/7 (تأیید شورای نگهبان)، سرمایهگذاری و مشارکت سازمان‌های توسعه‌ای کشور در فعالیتهای موضوع گروه دو ماده (2) قانون در چارچوب قانون تأسیس و اساسنامه با رعایت سهم بازار موضوع تبصره (1) بند ب ماده (3)1 مجاز است، مشروط به واگذاری مازاد بر سقف تعیین شده ظرف 3 سال.
ضمناً اداره سهام و سهم الشرکه بنگاه‌های موضوع گروه‌های 1 و 2 تا هنگامی‌که واگذار نشده‌اند، به سازمان‌های توسعه‌ای واگذار شده و به علاوه 70 درصد وجوه حاصل از واگذاری شرکت‌های وابسته به سازمان‌های توسعه‌ای برای مشارکت با بخش غیردولتی به منظور توسعه اقتصادی مناطق کمتر توسعه یافته، تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام، ایفای وظایف حاکمیتی در حوزه‌های نوین با فناوری پیشرفته و پرخطر و آماده‌سازی بنگاه‌ها جهت واگذاری مصرف میشود و برای انجام بقیه تکالیف مقرر در بند (د) سیاست‌ها و ماده (22) قانون مزبور، از محل وجوه حاصل از سرمایهگذاری سایر شرکت‌ها عمل میشود.
با توجه به پیگیری‌های به‌عمل‌آمده از سوی وزارت امور اقتصادی و دارایی (دفتر پایش و بهبود محیط کسب‌وکار و دبیرخانه شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی)، صرفاً 2 سازمان توسعه‌ای ایدرو و ایمیدرو مبادرت به ارائه اطلاعات نموده‌اند؛ به علاوه شرکت ملی صنایع پتروشیمی صرفاً به ارائه 3 برگ توضیحات در سرفصل چالش‌ها، موانع و راهکارها در حوزه سرمایهگذاری و احداث واحدهای پتروشیمی بسنده کرده است. سؤال اساسی این است که آیا به عنوان یک سازمان توسعه‌ای از مجوزهای یادشده طی این سنوات استفاده ننموده یا موارد آن را گزارش نکرده است؟ همچنین شرکت شهرک‌های صنعتی ایران نیز اطلاعاتی ارائه ننموده است.
شایان‌ذکر است که تعداد سازمان‌های توسعه‌ای مصوب دولت برابر اطلاعات واصله از دفتر پایش و بهبود محیط کسب‌وکار و دبیرخانه شورای عالی اجرای سیاست‌ها، 48 عدد (با احتساب 31 شرکت شهرک صنعتی استانی که به موجب تبصره (5) بند «الف» ماده (3) قانون توسط مجلس شورای اسلامی به عنوان سازمان توسعه‌ای شناسایی شده‌اند) است که به این ترتیب، سایر سازمان‌های توسعه‌ای مبادرت به ارائه گزارش ننموده‌اند.
لازم به یادآوری است که به دلیل شفاف نبودن گزارش‌ها و عدم انطباق آنها با ترتیبات قانونی مصرح در ماده (3) قانون و اصلاحات بعدی آن، حصول اطمینان از منطبق بودن طرح‌های مذکور بر اهداف مورد انتظار، محل تردید است و می‌باید تمهیداتی اندیشیده شود تا سازمان‌های مذکور صرفاً عنوان سازمان توسعه‌ای را یدک نکشیده و به‌واقع در زمینه توسعه مورد انتظار ایفای نقش نمایند.
به علاوه اتلاق سازمان‌های توسعه‌ای به آنها دست‌آویزی برای گریز از واگذاری به شمار نیاید و بالاخره باید مشخص شود که هدف قانونگذار از به‌کارگیری سازمان‌های توسعه‌ای در امر سرمایهگذاری در مناطق محروم، فناوری بالا و صنایع پرخطر تأمین شده است یا خیر؟ و اثرگذاری آن در حوزه‌های مزبور، چگونه و به چه میزان بوده است؟
4- عدم ارائه لایحه فعالیتهای حوزه سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ موضوع تبصره (2) بند «ج» ماده (3) قانون توسط دولت
بر اساس این تبصره، فعالیتهای حوزه سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ مشمول قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی نیستند و هرگونه توسعه توسط بخش‌های دولتی و غیردولتی و همچنین هرگونه واگذاری به بخش غیردولتی در این حوزه‌ها مطابق لایحه‌ای است که می‌بایست ظرف مدت یک سال از ابلاغ قانون به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسید، اما از آنجایی که تاکنون این لایحه تدوین و تصویب نشده است، بخش قابل‌توجهی از فعالیت دولت در این حوزه‌ها بلاتکلیف مانده است.
5- عدم اجرای مفاد تبصره (3) بند (5) ماده (6) قانون توسط سازمان ثبت اسناد و املاک کشور (اداره ثبت شرکت‌ها)
علیرغم اقدامات انجام‌گرفته توسط متولیان امر نظیر سازمان بورس و اوراق بهادار و مرکز ملی رقابت، اشخاص حقوقی مشمول این ماده، تکالیف قانونی خود مبنی بر رعایت سقف تملک سهام در شرکت‌ها و بنگاه‌های وابسته به خود به میزان 40٪ و همچنین انتشار صورت‌های مالی را انجام نداده‌اند؛ بر این اساس سازمان بورس و اوراق بهادار ضمن شناسایی 320 شرکت وابسته به اشخاص حقوقی ذکر شده در بند (1) ماده (6)، اطلاعات آنها را به مرجع ثبت شرکت‌ها جهت جلوگیری از انجام امور ثبتی ارسال نموده، لیکن از سوی اداره مزبور اقدامی صورت نگرفته است.
6- عدم اجرایی نمودن سند توسعه بخش تعاون موضوع ماده (9) قانون
کماکان درخصوص سهم بخش تعاون از اقتصاد ایران، آمار و اطلاعات دقیقی در دسترس نیست.
در آخرین گزارش اتاق تعاون ایران به کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصلی (44) قانون اساسی مورخ 1396/1/19، سهم واقعی GDP بخش تعاون در اقتصاد کشور بر اساس آخرین مطالعات مرکز آمار ایران در سال 1395، 8/3 درصد اعلام شده است.
ضمناً علیرغم اهمیت مواد (9) و (12) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، در گزارش‌های مربوط به ماده (88) قانون مذکور طی شش‌ماهه دوم سال 1394 و شش‌ماهه اول سال 1395، جزئیات تفکیکی لازم در خصوص اقدامات به‌عمل‌آمده در جهت توسعه تعاون قابل‌دسترسی نبوده است، بالاخص که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در شش‌ماهه اول سال 1395 طی گزارش ماده (88) مورداشاره در خصوص احکامی چون اجزاء (1، 2، 3، 4 و 5) بند «ج» ماده (9) و بند «ه» ماده (9) و ماده (12) عملکردی ارائه نکرده است، در صورتی که ارائه اطلاعات همه‌جانبه و دقیق از سوی وزارتخانه مذکور به تبیین نقاط قوت و شفاف‌سازی کاستی‌ها کمک نموده و تصویر روشن‌تری از سیاست‌های اجرایی توسعه بخش تعاون ارائه می‌دهد و این در حالی است که عملکرد فعلی در این رابطه از این ویژگی برخوردار نیست.
شایان‌ذکر است که سند توسعه بخش تعاون (موضوع بند «الف» ماده (9) قانون) در جلسه مورخ 1391/10/6 هیأت وزیران به تصویب رسیده و طی بند «ج» آن، سیاست‌های اجرایی توسعه بخش تعاون متناظر با سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی مشتمل بر (11) بند مصوب شده و مهلت اجرای آن تا پایان برنامه پنجم توسعه بوده است، لذا بحث بر سر اجرایی شدن آن است.
انتظار می‌رود وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در اجرای بند (22) سند مذکور، چگونگی اجرایی شدن ارتقای سهم بخش تعاون به 25 درصد (موضوع جزء 1 بند «ج» سیاست‌های اجرایی توسعه بخش تعاون متناظر با سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی) و راهکارهای آن را ترسیم و ارائه نماید؛ بالاخص که حمایت مجلس و دولت همواره پشتیبان این بخش بوده است؛ اگرچه مهلت اجرای بند مذکور نیز سپرده شده است.
7. عدم اجرای صحیح قانون درخصوص پورتفوی سهام عدالت
1- تکلیف قانونگذار درخصوص واگذاری شرکت‌های گروه دو ماده (2) قانون به سهام عدالت رعایت نشده است و سهام برخی از شرکت‌های گروه یک نیز در پرتفوی سهام عدالت وجود دارد.
2- عدم قیمت‌گذاری برخی شرکت‌ها در پرتفوی سهام عدالت و قیمت‌گذاری برخی شرکت‌ها توسط هیات واگذاری بدون توجه به تبصره «1» ماده (34) قانون (براساس تبصره (1)،مبنای قیمت‌گذاری، قیمت فروش نقدی سهام در بورس خواهد بود).
3- تدریجی بودن فرایند واگذاری شرکت‌های دولتی در طرح مذکور و عدم تسویه کامل مطالبات دولت تاکنون.
4- اعمال مالکیت و مدیریت سهام عدالت توسط دستگاه‌های اجرایی ذیربط (وزارتخانه یا شرکت مادرتخصصی) تا زمان آزادسازی سهام مذکور و عدم امکان اعمال حق رای توسط مشمولیت سهام عدالت.
5- تغییرات پرتفوی سهام عدالت حتی بعد از ارائه صورتحساب به مشمولین که برای مثال دو مورد آن در ذیل آمده است:
الف- مصوبه مورخ 1/ 12/ 1395 هیات وزیران مبنی بر خروج بیست درصدی سهام شرکت‌های پالایش نفت اصفهان، تبریز، لاوان، تهران، شیراز، کرمانشاه و بندرعباس از پرتفوی سهام عدالت و جایگزینی 36 درصد سهام پالایشگاه امام خمینی (ره) و 9 درصد سهام پالایشگاه آبادان در پرتفوی مذکور.
شایان ذکر است که هیات تطبیق مجلس شورای اسلامی، مصوبه مذکور را در تاریخ 20/ 4/ 1396 لغو نموده است.
ب- مصوبه مورخ 17/ 12/ 1395 هیات وزیران مبنی بر خروج کامل شرکت هما از پرتفوی سهام عدالت و جایگزینی 30 درصد سهام شرکت آزمایشگاه فنی و مکانیک خاک به جای آن.
8. عدم اجرای کامل مفاد بندهای (3) (سازماندهی فعالیتهای فرهنگی، تبلیغاتی برای اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی) و (5) (شاخص‌های اجرایی برای تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی به منظور اعمال نظارت دقیق برا اجرای آنها) ماده (42) قانون
تصویب‌نامه "سازماندهی فعالیتهای فرهنگی- تبلیغاتی برای اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی" موضوع بند (3) ماده (42) قانون در تاریخ 13/ 6/ 1389 توسط شورای عالی اجرای سیاست‌ها تصویب شد و در بند (1) آن، تمامی دستگاه‌های اجرایی مکلف شدند برنامه فرهنگی ـ تبلیغی خود را با هدف ارتقای باورها، ارزش‌ها و هنجارهای دینی و ملی در زمینه حمایت از سرمایهگذاری مشروع و مولد و پشتیبانی از تولید و توسعه آن و ایجاد فضای مطلوب کسب و کار تهیه نمایند.
همچنین در جزء «د» بند (2) این تصویب‌نامه آمده است که دستگاه‌های اجرایی می‌بایست هر شش ماه یکبار گزارش اقدامات فرهنگی ـ تبلیغات خود را به وزارت امور اقتصادی و دارایی (دفتر پایش و بهبود محیط کسب و کار و دبیرخانه شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی) ارائه کنند که متاسفانه از زمان تصویب تاکنون، این مصوبه مورد توجه قرار نگرفته است و اطلاعاتی از نحوه اجرای آن منتشر نشده است.
در بند (5) ماده (42) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، تصویب شاخص‌های اجرایی برای تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی به منظور اعمال نظارت دقیق بر اجرای آنها، به عنوان یکی از اختیارات و وظایف شورای عالی اجرای سیاست‌ها در نظر گرفته شده است.
نکته اساسی این است که هدف از تصویب شاخص‌های اجرایی بند (5) ماده (42)، ارائه سنجه‌هایی برای محاسبه میزان تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی بوده است که متاسفانه مورد توجه چندانی از سوی دستگاه‌های متولی قرار نگرفته است.
براساس بررسی‌های اولیه دفتر پایش و بهبود محیط کسب و کار و دبیرخانه شورای علای اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) تمامی شاخص‌های تعریف شده قابلیت محاسبه دارند، اگرچه برخی از شاخص‌های واجد پیچیدگی‌های محاسباتی می‌باشد.
به طور نمونه، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با ذکر عدم وجود اطلاعات، شاخص مرتبط با این وزارتخانه را محاسبه نمی‌کند یا شورای رقابت به جای محاسبه دامنه تمرکز شدید در سه گروه فعالیتهای اقتصادی موضوع ماده (2) قانون، به محاسبه این شاخص بدون توجه به گروه‌بندی در کارگاه‌های بالای صد نفر پرداخته است.
باتوجه به سپری شدن بیش از 9 سال از تصویب قانون و عدم جمع‌آوری و ارائه گزارش‌های موضوع بند (5) ماده (42) قانون می‌بایست شاخص‌ها توسط شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مورد بازبینی و اصلاح قرار می‌گرفت و یا تمهیداتی برای محاسبه و گردآوری این شاخص‌ها اندیشیده می‌شد، که موارد مذکور محقق نشده است.
بعلاوه به دلیل عدم ارائه برنامه فرهنگی- تبلیغاتی موضوع بند (3) ماده (42) قانون و عملکرد آن، اهداف مورد نظر در این رابطه از جمله ایجاد فضای مطلوب کسب و کار تامین نشده است.
9. عدم تشکیل نهادهای تنظیم‌گر بخشی موضوع ماده 59 قانون
در ماده 59 قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، این اختیار به شورای رقابت داده شده تا در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیأت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار نماید، اما پس از گذشت بیش از 9 سال از تصویب قانون تنها 2 مورد پیشنهاد تشکیل نهادهای تنظیم کننده بخشی از سوی شورای رقابت در سال‌های 1395 و 1396 ارائه شد که در نهایت منجر به تشکیل این نهادها نگردید.
شورای رقابت مدعی است که عدم تشکیل این نهادها، به عدم همراهی دستگاه‌های اجرایی در اجرای ماده 59 قانون و مخالفت دولت با تشکیل نهادهای تنظیم‌گر معطوف است.
شایان ذکر است که شورای مزبور در گزارش‌های خود اشاره‌ای به دلایل عدم استفاده از اختیارات تنظیمی خود در این رابطه ننموده است.
بر این اساس شورای رقابت طرح اصلاح مواد (54، 58، 59، 61) را طی نامه شماره 12/96/792 مورخ 96/3/22 به کمیسیون ویژه حمایت از تولید ارائه کرده و این طرح در جلسات کمیسیون مورد بررسی قرار گرفت و مقرر شد تا مرکز پژوهش‌های مجلس جلساتی را دستگاه‌های ذیرمدخل برگزار کرده و اظهار نظر کارشناسی خود را در این خصوص ارائه دهد.
بر این اساس جلسه‌ای در تاریخ 1396/5/1 در مرکز پژوهش‌ها برگزار گردید که در نتیجه این جلسه با توجه به اطلاعات واصله از دستگاه‌های اجرایی ذیربط و شورای رقابت، مشخص شد که هیأت دولت بنا به دلایلی همچون دقیق نبودن دلایل توجیهی پیشنهادها لحاظ نشدن ضوابط مواد (53، 55 و 57) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در پیشنهادها، نبود سازوکار اجرایی لازم، مشتمل بر وظایف، مسئولیت‌ها، وظایف نظارتی و مرجع قانون، نامشخص بودن نحوه پاسخگویی، روشن نبود نقش و جایگاه بخش خصوصی، نامشخص بودن نحوه تعامل نهادهای تنظیم‌گر فعلی با نهادهای پیشنهاد شده و نیز شفاف نبودن استقلال مالی و نحوه اعمال وظایف، با پیشنهاد شورای رقابت مخالفت کرده است و ضرورت داشته است که شورای رقابت بر این اساس پیشنهاد خود را اصلاح و تکمیل و مجددا آن را به دولت ارائه نماید لیکن این شورا به جای اصلاح و تکمیل پیشنهاد خود ارائه طرح و پیگیری اصلاح ماده (59)از طریق مجلس را به ترتیب یاد شده مدنظر قرار داده است.
10.عدم رعایت سقف مجاز تملک سهام توسط بانک‌های غیردولتی و سایر مؤسسات پولی و اعتباری موضوع ماده (5) قانون
بانک مرکزی در جهت شناسایی سهامداران عمده بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری اقدام به ارائه یک گزارش نظارتی به شماره 94/10035 مورخ 1394/4/21 نموده است.
در این گزارش ترکیب سهامداران عمده بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری در پایان سال 1393 شناسایی شد. بر اساس این گزارش که تنها گزارش ارائه شده در این زمینه توسط بانک مرکزی می‌باشد، 18 شخصیت حقیقی و حقوقی در 14 بانک و مؤسسه مالی و اعتباری از 24 بانک مورد بررسی، مفاد ماده 5 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی را رعایت ننموده‌اند.
بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری مذکور عبارتند از سینا، حکمت ایرانیان، سامان، سرمایه، اقتصاد نوین، پارسیان، پاسارگاد، قوامین، کارآفرین، گردشگری، ملت، رفاه، عسکریه و توسعه.
با توجه به عدم رعایت سقف‌های قانونی در بانک‌ها و موسسات مالی موضوع ماده 5 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اقدامات لازم در جهت کاهش و رعایت سقف‌های مذکور را به عمل نیاورده است.
11. عدم اجرای ماده 28 قانون در خصوص تحقق منابع مالی و شرایط تامین مالی مورد نیاز برای اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی
بر اساس این ماده، وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی جمهوری اسلامی مکلف شده‌اند سالانه حداقل 10 میلیارد دلار خط اعتباری جهت تامین مالی سرمایهگذاری بخش‌های غیردولتی از خارج از کشور فراهم کنند. بر اساس بررسی‌های به عمل آمده مشخص شده که این تکلیف قانونی از سوی دستگاه‌های اجرایی مذکور مورد توجه قرار نگرفته است.
12. عدم اجرای بند 4 ماده 29 قانون
به طور کلی در ماده 29 قانون مقرر شده است تا وجوه حاصل از واگذاری‌ها به حساب خاصی نزد خزانه‌داری کل کشور واریز شده و در بند 8 بند تعیین شده در ذیل این ماده صرف شود.
در بند 4 اعطای تسهیلات وجوه اداره شده برای تقویت تعاونی‌ها و نوسازی و بهسازی بنگاه‌های اقتصادی غیردولتی با اولویت بنگاه‌های واگذار شده و نیز برای سرمایه‌گذاری‌های بخش‌های غیردولتی در در توسعه مناطق کمتر توسعه یافته و تقویت منابع بانک توسعه تعاون مورد نظر قرار گرفته است. براساس بررسی‌های به عمل آمده مشخص شده که این تکلیف قانونی از سوی دستگاه‌های اجرایی مذکور مورد توجه قرار نگرفته است.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری:
گزارش حاضر موید آن است علیرغم برخی توفیقات نسبی، نه تنها کشور در نیل به اهداف خصوصی‌سازی موفق نبوده است، بلکه در مواردی در جهت خلاف قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و سیاست‌های آن گام برداشته است.
اِعمال تغییرات مکرر در گروه‌بندی‌های فعالیتهای اقتصادی موضوع گروه ماده 2 قانون ضمن بلاتکلیف اعلام نمودن برخی شرکت‌ها، عملا عرصه را برای حضور بخش‌های غیردولتی در اقتصاد محدود و نیل به رقابت‌پذیری را مخدوش ساخته است.
از یکسو دولت به عدم ورود به عرصه فعالیتهای گروه یک و دو برابر ترتیبات مقرر در قانون پایبند نبوده و از سوی دیگر از طریق سازمان‌های توسعه‌ای ولو با مجوز قانونگذار، مبادرت به ورود بی‌برنامه به این عرصه‌ها نموده است.
عدم اختصاص منابع کافی به بازسازی بنگاه‌ها قبل از واگذاری عدم پایبندی برخی دستگاه‌های اجرایی به انجام تکالیف قانونی بالاخص در زمینه گزارش‌دهی با کیفیت عدم اجرای کامل مفاد بندهای 3و5 ماده 42 قانون عدم اقدام به موقع جهت ارائه لوایح مصرح در قانون مذکور (برای مثال: عدم ارائه لایحه فعالیتهای حوزه سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ موضوع تبصره 2 بند ج ماده 3 قانون توسط دولت)، ابهام مواد قانونی در زمینه اخذ اطلاعات سهامداری موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، بانک‌های غیردولتی و موسسات اعتباری و نظارت بر سقف میزان سهامداری آنها، عدم اجرای برخی مواد قانونی و تکالیف به جا مانده (به طور نمونه عدم تشکیل نهادهای تنظیم‌گری)، نبود نظارت پس از واگذاری به علت کاستی‌های قانون، عدم تخصیص وجوه حاصل از واگذاری مطابق قانون و بلاتکلیفی سهامداری مشمولین سهام عدالت و اِعمال مدیریت دولتی بر شرکت‌های سرمایه‌پذیر اختصاص داده شده به سهام عدالت و نبود امکان آزادسازی سهام مزبور و عدم اعطای حق رای به مشمولین و پاره‌ای از دیگر مشکلات، از جمله مسائلی است که اجرای قانون مذکور را با مشکل مواجه ساخته و موجب عدم اجرای موفقیت‌آمیز آن شده است.
