شاید بزرگترها خاطرشان باشد که اوایل انقلاب، در دولت مرحوم آیت ا... هاشمی رفسنجانی، بر اصلاح نظام اداری به عنوان یکی از تحولات مدیریتی- اقتصادی کشور تاکید زیادی می شد. با این حال به نظر می رسد با گذشت بیش از سه دهه و علیرغم اصلاح و تطور بسیاری از ساختارهای اداری، هنوز با استقرار وضع مطلوب در ادارات فاصله داریم. اخیراً هم که بحث تفکیک وزارتخانه ها در دولت و مجلس مطرح شده، دولتی ها اهدافی از قبیل چابک سازی و کوچک سازی را برای اجرای لایحه «اصلاح بخشی از ساختار دولت» عنوان می کنند. با این حال، با توجه به این که ادغام و تفکیک وزارتخانه ها در طی چند ده سال اخیر، با یک چنین اهدافی مسبوق به سابقه بوده، به نظر می رسد مشکل اصلی را می بایست در جایی دیگر جست. به راستی، مشکل اصلی که ورای ادغام یا تفکیک می بایست راجع به آن چاره ای اندیشید چیست؟
شاید قبل از این که به این سوال پاسخ بدهیم، بهتر باشد دو موضوع را مشخص کنیم. اول این که دولت چابک چگونه دولتی است و شاخص های آن چیست؟ به طور خلاصه می توان گفت یک دولت چابک، در حوزه اقتصاد قادر خواهد بود که منافع و نحوه عمل تصمیم گیران اقتصادی را با استفاده از ابزارهایی نظیر مالیات، تعرفه ها، تسهیلات و مشوق ها همسو، هدایت و کنترل کند.اما برای این که بتوان تصویری از یک دولت چابک به دست آورد، می توان به 4 بعد بهره وری نیروی انسانی، میزان فراهم بودن زمینه ها و زیرساخت های اطلاعاتی، کارایی قوانین و مقررات و وجود منابع لازم برای اجرای سیاست ها اشاره کرد. با توجه به این 4 بعد، ملاحظه می شود که شاخص ها، وضعیت مثبتی از ساختار دولت ارائه نمی دهند:
الف) ضعف بهره وری منابع انسانی
پایین بودن بهره وری نیروی کار در دولت که متاثر از شرایط کلی نیروی کار در ایران است موضوع قابل تامل و چالشی برای انعطاف پذیری و بهبود رویه های اداری است. طبق آمارهای سال 90 مرکز آمار ایران، میانگین ساعات کار مفید در ادارات دولتی ایران به 1.4 ساعت رسیده است. از منظری بالاتر، طبق آمارهای اعلامی از سوی رییس سازمان ملی بهره وری، روند شاخص بهره وری نیروی کار در سال های اخیر نشان می دهد که این شاخص از سال 91 تا 95، رقمی کمتر از رقم سال پایه یعنی 1390 را به ثبت رسانده است که این موضوع به تنهایی بدین معنی است که بهره وری نیروی کار لااقل در این بازه، روند نزولی داشته است. این آمار از آن جایی قابل توجه است که گفته می شود حدود 23 درصد نیروی کار در کشور، شاغل در دولت هستند و لذا در مجموع نمی توان وضعیت امیدوارکننده ای را در این زمینه در دولت شاهد بود. این مورد جدای از اثربخشی تصمیم های مدیران دولتی است که آن هم البته تاحدی متاثر از مجموعه توانمندی و امکانات بدنه دولت برای تصمیم سازی است.
ب) زیرساخت های ناقص آماری و اطلاعاتی
علیرغم پیشرفت های قابل توجه در حوزه انتشار آمارهای اقتصادی، هم اکنون شاهد این هستیم که آمارهای مورد نیاز موجود یا با هم هم خوانی ندارد یا کهنه و قدیمی است. همین موضوع هم باعث کاهش چابکی دولت و تاخیر زمان واکنش آن نسبت به تحولات مختلف شده است. به عنوان مثال، می توان به اختلافات آماری قابل توجه آمار واحدهای صنعتی منتشر شده از سوی وزارت صنعت با دیگر مراکز آماری مانند مرکز آمار ایران و یا واقعیات اقتصاد ایران در تعداد واحدهای صنعتی اشاره کرد. گفتگو با برخی اصناف نشان می دهد که واحدهای زیرزمینی بعضاً زیادی در بخش های مختلف تولیدی بدون آن که آمار آن ها در جایی به حساب بیاید، مشغول به کارند. این در حالی است که عمده سیاست های دولت، تنها واحدها و بنگاه های رسمی را نشانه رفته است. این نظام ناقص آماری در همین روزها، مورد اشاره نوبخت، رییس شورای آمار و پارسا رییس مرکز آمار ایران نیز قرار گرفته است. این دو مقام مسئول بر سنتی و منسوخ بودن نظام آماری کشور تاکید کردند. از طرف دیگر، شاهد این هستیم که اجرایی شدن ناقص دولت الکترونیک که دلایل متعددی از جمله فرآیندهای مستندنشده و غیر شفاف دارد نیز موجب هزینه بر شدن فعالیت های اداری چه برای مردم و چه برای دولت شده است.
ج) بوروکراسی پیچیده و مخل کسب و کار
غیر رقابتی بودن فضای کسب و کار در داخل کشور در مقایسه با خارج که چه در محافل کارشناسی و چه توسط فعالان اقتصادی مطرح می شود را تاکنون زیاد شنیده ایم. موضوعی که یک طرف عمده آن، مقررات، آیین نامه ها و بوروکراسی پیچیده دولتی است. تعریف مدیریت های متعدد که الزام آن، لزوم اخذ تایید هرگونه اقدام و فعالیتی در درون ساختار دولتی است، کار را برای ارباب رجوع سازمان های دولتی سخت کرده و دست خود دولت را نیز برای انعطاف سازمانی، بسته نگه داشته است. طبق آمارهای جهانی رتبه ایران در سهولت فضای کسب و کار از بین 190 کشور، 120 بوده است. حقوقدان های فضای کسب و کار ابعاد جزئی تر از تداخل، تناقض و تعارض آیین مقررات را بیان می کنند. در راس همه این موارد، اذعان وزیر اقتصاد در روزهای اخیر هم جالب توجه است. طیب نیا با اذعان به شرایط آشفته پیچیده بودن محیط کسب و کار، از وجود بیش از 2 هزار مجوز شناسایی شده خبر داد که فعالان اقتصادی در گوشه و کنار فعالیت خود، با آن ها مواجه می شوند.
د) حجم عمده فعالیت های جاری دولت
یکی از مهم ترین ویژگی های دولت چابک، کارکرد آن با کمترین هزینه هاست. دولتی که حجم عمده مخارج آن، صرف واحدهای ستاد و نه صف (برای اجرای فعالیت های نظارتی و توسعه ای) شود، طبعاً دست توانایی برای انجام فعالیت های مورد انتظار از یک دولت چابک نخواهد داشت. طبق آخرین آمارهای بانک مرکزی در 11 ماه سال گذشته، حجم بودجه محقق شده جاری دولت که بیشتر آن را پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان تشکیل می دهد، بیش از 178 هزار میلیارد تومان بوده، در حالی که حجم هزینه های عمرانی دولت در این مدت، تنها بیش از 18 هزار میلیارد تومان بوده است. این یعنی تقریباً ده برابر بودن بودجه جاری تخصیص یافته نسبت به بودجه عمرانی.
آیا تفکیک مجدد وزارتخانه ها هم اکنون اولویت دارد؟
همان طور که اطلاعات فوق نشان می دهند، هم اکنون زمینه ها و ضرورت های زیادی وجود دارد تا دولت با تمرکز برآن ها، چابک سازی بیش از پیش دولت را دنبال کند. در این رابطه و به عنوان مثال اگر چه در آخرین مرحله از ادغام وزارتخانه های صنعت، معدن و تجارت، چند سالی بیش نمی گذرد، اما به اذعان کارشناسان و نیز رییس سازمان امور استخدامی، نتیجه این ادغام، هر چه بوده چابک سازی دولت نبوده است. حتی برخی کارشناسان این عقیده را دارند که چون ادغام عملاً صورت نگرفته است، هم اکنون جداسازی این وزارتخانه ها با دردسر کمی، اوضاع را با کمترین تبعات به دوران پیش از ادغام برخواهد گرداند. معاون سازمان امور استخدامی هم بر لزوم تفکیک وزارتخانه ها برای ایجاد پاسخگویی تاکید کرده است. با این حال، باید توجه داشت که اولاً هرگونه تفکیک ساختار دولت به خصوص در وزارت صنعت، معدن و تجارت، لااقل به چند ماه زمان نیاز خواهد داشت و این یکی از موانع مهم پیش روی دولت است که وقت و انرژی و منابع قابل توجهی را از دولت معطوف به خود می کند.ثانیاً با توجه به موارد یادشده، به نظر می رسد در شرایطی که پیگیری موانع تحقق چابک سازی نظام اداری و دولتی کشور یکی از کاستی های قابل توجه نظام اداری و دولتی کنونی ماست، معلوم نیست در اولویت های بعدی قراردادن آن، نسبت به تفکیک وزارتخانه ها، کار را به جایی نکشاند که مجدداً چند سال بعد، ایده ادغام آن ها مطرح شود.ثالثاً اگر چه مسئولان سازمان امور استخدامی و اداری تاکید کرده اند که تفکیک وزارتخانه ها، پست جدیدی ایجاد نخواهد کرد، اما باید توجه داشت که این اقدام احتمالا بدون تبعات از نظر افزایش حجم ساختار دولت نخواهد بود. این موضوع از نظر نسبت قابل توجه بودجه جاری به بودجه عمرانی که در بالا ذکر شده قابل توجه است.
رابعاً بیم آن می رود که در سایه ضعف نظام اداری غیر یکپارچه و واحد، معضلاتی از قبیل تنظیم بازار محصولات کشاورزی با تولیدات داخل یا واردات، تداوم سیاست های کور از صنایع سنگین و خودرو به جای تنظیم سیاست های تولیدی همزمان با بازرگانی در این حوزه که بهره وری را ارتقا می دهند و ...، مجدداً طرح شوند و اداره صنعت و تجارت کشور باز در مسیری بیفتد که نتیجه ای جز پوشش ناکارایی دستگاه های دولتی در سایه دعواهای بین وزارتخانه ای نداشته باشد.
محمد حقگو
