کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی در جریان بررسی لایحه بودجه 99، در قالب جزء 3 بند «الف» تبصره 21 مصوب کرده بود: از ابتدای خردادماه سال 1399 هر گونه پرداخت مستقیم و مستمر و غیرمستمر به کلیه کارکنان دستگاههای اجرائی از محل اعتبارات هزینه‌ای و از منابع عمومی و اختصاصی صرفا پس از ثبت اطلاعات آنان در سامانه کارمند ایران، از اعتبارات تخصیص یافته با درآمد اختصاصی محقق شده دستگاه اجرائی ذی ربط توسط خزانه‌داری کل کشور به ذی نفع نهائی انجام می‌شود. در این اطلاعات هیچگونه حقی برای استخدام و به کارگیری اشخاص ایجاد نمی‌کند.
اخبار اقتصادی - در واقع، کمیسیون تلفیق با تصویب این مصوبه قصد داشت حقوق و مزایای تمامی کارکنان دستگاههای اجرایی به صورت متمرکز از یک محل یعنی خزانه کل کشور پرداخت شود (پرداخت به ذینفع نهایی) و شفاف گردد تا بدین صورت از وقوع پدیده‌هایی همچون حقوقهای نجومی جلوگیری شود.
*گام بزرگ کمیسیون تلفیق برای مقابله با حقوقهای نجومی با دستکاری قانون بودجه از بین رفت
با این وجود، در اتفاقی عجیب و در فرآیند ارسال مصوبات کمیسیون تلفیق مجلس درباره لایحه بودجه 99 به شورای نگهبان، واژه "غیرمستمر" از جزء 3 بند «الف» تبصره 21 حذف شد و در نتیجه، تمامی اهداف ناظر به اجرای این تبصره برای جلوگیری از وقوع حقوقهای نجومی را از بین رفت زیرا با حذف واژه "غیرمستمر" الزام نظارت بر دریافتی کارکنان دستگاه های اجرایی ذیل عناوینی چون پاداش، تشویقی، اضافه‌کاری و ... برداشته شد و تنها حقوق مستمر آنها شفاف بوده و مابقی دریافتی‌های آنها همچنان غیرشفاف باقی ماند.
حسینعلی حاجی دلیگانی عضو کمیسیون تلفیق مجلس در گفت‌وگو با خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس با تایید دستکاری شدن مصوبه این کمیسیون در جریان ارسال به شورای نگهبان گفت: «قصد ما این بود که با آوردن واژه "غیرمستمر" در تبصره 21 قانون بودجه، آن دسته از درآمدهایی که دولتی‌ها تحت عنوان مزایا، اضافه‌کاری، تشویقی و ... دریافت می‌کنند؛ شفاف شود تا بدین صورت بر تمامی دریافتی‌های کارمندان دولت نظارت صورت بگیرد و از وقوع حقوقهای نجومی در شرایط کسری بودجه دولت جلوگیری شود... بنده موضوع دستکاری قانون بودجه را تا شناسایی افراد خاطی پیگیری خواهم کرد و این افراد باید به محاکم قضایی معرفی شوند. همچنین لازم است با اصلاح تبصره 21 قانون بودجه بستر وقوع حقوقهای نجومی از بین برود و هر نوع پرداختی به کارکنان دولت در سامانه ثبت شود».
*چرا پرداخت به ذینفع نهایی مهم است؟
مهمترین دلیل اهمیت پرداخت به ذی نفع نهایی که تصویب و اجرای جزء 3 بند «الف» تبصره 21 قانون بودجه 99 (قبل از دستکاری شدن آن)، گام بزرگی در راستای اجرای آن بود، شفاف شدن ترکیب هزینه‌های دولت و وجود بستری از اطلاعات هزینه‌های دولت به‌صورت متمرکز نزد دولت بود. این امر یکی از پیش‌نیازهای مهم اصلاحات در سمت مصارف دولت یا همان کنترل و مدیریت هزینه های دولت است، موضوعی که مرکز پژوهش‌های مجلس، سازمان برنامه و بودجه کشور و کارشناسان بر ضرورت اجرای آن تاکید دارند.
* پرداخت به ذینفع نهایی پیش نیاز مهم شناسایی هزینه‌های غیرضروری دولت است
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال 1399 کل کشور 1. نکات مهم و محورهای تصمیم گیری (ویرایش اول)» که اواخر آذرماه پارسال منتشر شده، با تاکید بر ضرورت اجرای سیاست پرداخت به ذینفع نهایی به‌منظور شناسایی و تفکیک هزینه‌های اجباری (ضروری) و غیراجباری (قابل تصمیم‌گیری) در بودجه آمده است: «یکی از مشکلات نظام بودجه ریزی و برنامه ریزی کشور آن است که در حال حاضر دولت اعتبارات دستگاهها را به صورت سرجمع به آنها تخصیص داده و دستگاهها در مورد نحوه پرداخت آن به ذینفع نهایی تصمیم گیری می‌کنند.
ماحصل این سیاست آن است که:
اولا دولت از نحوه و ترکیب دقیق هزینه‌های خود اطلاعی ندارد. برای مثال مشخص نیست دولت دقیقا چقدر حقوق و مزایا پرداخت می‌کند، یا چقدر اضافه کار پرداخت می‌کند و چقدر از خرید خدمات در فصل دوم هزینه‌ای مربوط به کارکنان قراردادی یا شرکتی است.
ثانیا به دلیل شفاف نبودن هزینه‌های دولت، امکان مدیریت هزینه‌های برای دولت وجود ندارد. برای مثال از آنجا که در حال حاضر نمی‌توان بر مبنای دقیقی هزینه‌های اجتناب ناپذیر را به دقت احصا نمود نمی‌توان در شرایط خاص، هزینه های اجتناب پذیر را با دقت قابل قبولی حذف نمود.
به دلیل در دسترس نبودن ریز اطلاعات پرداختی‌های دستگاهها نزد دولت، حتی اجرای قانون مالیات بر حقوق کارکنان نیز دچار انحرافات قابل توجهی است.
راهکار اجرایی این امر آن است که در اسرع وقت کلیه پرداخت‌های انجام شده از محل منابع عمومی و منابع اختصاصی، صرفا توسط خزانه داری کل و مستقیما به ذینفع نهایی انجام شود. گفتنی است، در حال حاضر بخشی از حقوق کارکنان (رسمی و پیمانی) دولت به طور متمرکز و توسط خزانه داری مستقیما به ایشان پرداخت می‌شود (بر مبنای بند «و» تبصره «19» قانون بودجه سال 1386) لذا لازم است:
در گام اول، همه پرداخت‌های انجام شده از محل منابع عمومی، توسط خزانه داری کل کشور به صورت مستقیم به ذینفع نهایی انجام شود.
در گام دوم، اعتبارات اختصاصی دستگاههای اجرایی مشمول این فرایند شده و خزانه داری کل کشور بر مبنای درخواست ایشان، از درآمدهای اختصاصی این دستگاهها کسر و به حساب ذی نفع نهایی پرداخت کند.
در گام سوم، مشابه این فرایند برای منابع شرکت‌های دولتی اجرا شده و برمبنای درخواست وجه ایشان، خزانه از حساب این شرکت‌ها کسر و به حساب ذینفع نهایی پرداخت کند».
*پرداخت به ذی نفع نهایی موجب کاهش هزینه‌ها و افزایش کارایی دولت می‌شود
در بخشی از «برنامه کلی اصلاحات ساختاری بودجه عمومی» که توسط سازمان برنامه و بودجه کشور در راستای اصلاح ساختار بودجه تهیه شده است و همزمان با تقدیم شدن لایحه بودجه 99 به مجلس شورای اسلامی در 17 آذرماه پارسال رسانه ای شد، با تاکید بر ضرورت شفافیت وجوه عمومی و پرداخت به ذینفع نهایی آمده است: «دولت با پرداخت‌های بودجه ای خدمت و یا کالایی را خریداری می کند و یا حمایتی را نسبت به اشخاصی انجام می دهد. اگر این پرداخت ها در پیچ و خم بوروکراسی متوقف شوند و یا به هدف اصابت نکند منابع به هدر رفته و یا هزینه‌ها ناکارا خواهند شد. مکرر دیده شده که منابع متعلق به دولت که باید به فوریت به دست ذینفع نهایی آن برسد در حساب‌های دولتی رسوب می کند و بانک‌ها از محل این منابع اقدام به خلق پول و اعطای تسهیلات می کنند که این خود یکی از حفره‌های تورمی کشور است. از طرفی چون در دوره رسوب نباید برای این منابع هزینه ای پرداخت کرد، بانک‌ها برای جلب این منابع اقدام به دادن رانت‌هایی به دستگاههای دولتی می‌کنند که این عمل هم موجد فساد خواهد بود. از سوی دیگر، انگیزه دستگاهها برای حفظ این وجوه و تاخیر در پرداخت آن به ذینفع نهایی آن، باعث نارضایتی ذی‌نفعان نهایی و واقعی آن خواهد شد.
برای رفع این نقیصه و افزایش کارایی هزینه کرد دولت، افزایش شفافیت و کاهش فساد، سازمان برنامه و بودجه و خرانه داری کل کشور باید سامانه پرداخت بودجه را به نحوی ساماندهی کنند که پرداخت اعتبارات بودجه عمومی در قالب پرداخت به ذینفع نهایی انجام شود. مثلا مستمری بگیران کمیته امداد حضرت امام (ره) و یا ایثارگران به صورت رایانه ای و در کمترین زمان ممکن وجوه خود را دریافت می دارند بدون اینکه این وجوه در جایی متوقف شود و یا بدون اینکه توسط دستگاههای اجرایی از مسیر واقعی خود خارج شده و صرف هزینه‌های جاری شود. این برنامه برای تمامی اشخاص حقیقی و یا حقوقی که ذی نفع نهایی این وجوه هستند نیز قابل اجراست. این اقدام باعث افزایش نظارت پذیری، چابک سازی دولت، کاهش هزینه ها، کاهش رخوت و فساد و ایجاد رضایت مندی برای ذی‌نفعان واقعی و نهایی این وجوه خواهد شد. به علاوه، امکان اجرایی کردن بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و از آن طریق افزایش کارایی محقق می شود».
*کارشناسان درباره ضرورت و مزایای پرداخت به ذی نفع نهایی چه می‌گویند؟
محمدهادی سبحانیان سرپرست معاونت پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس و عضو هیئت علمی دانشگاه خوارزمی در گفت‌وگو با برنامه «رهیافت» رادیو اقتصاد در اوایل مهرماه 98 درباره راهکارهای کاهش هزینه های دولت با تاکید بر ضرورت اجرای اصل 53 قانون اساسی که تاکنون معطل مانده است، گفت: «ما بحثی تحت عنوان پرداخت به ذینفع نهایی یا حساب واحد خزانه داریم. به این معنا که همه منابع دولت باید در حسابی متمرکز شود و از آنجا پرداخت‌ها صورت بگیرد. این از بدیهی‌ترین قواعد حکومت‌داری است اما این اصل در کشور ما پیاده نمی‌شود. بنابراین هر شرکت دولتی برای خود حساب‌هایی حتی در بانکهای خصوصی دارند و دولت نمیداند چقدر منابع دارد. برای حل این مشکل باید سامانه‌ای راه‌اندازی شود. این سامانه طبق ماده 29 قانون برنامه ششم بود که اصلا اجرایی نشد. بسیاری از دستگاههای دولتی و دستگاههای سایر قوا آن را تکمیل نکردند. در تبصره 21 قانون بودجه سال 98 هم داشتیم که اطلاعات هر پرداختی به کارکنان تحت هر عنوانی مستمر یا غیرمستمر، باید به خزانه برود. اما باز هم این اتفاق رخ نداده است. در نتیجه فارغ از بحث هزینه، الان دولت نمیداند چند کارمند دارد و هر ماه بابت این کارمندان چقدر پرداختی صورت میگیرد. تهیه این اطلاعات اولیه امر پیچیده‌ای نیست و بستر فنی هم لازم ندارد. فقط عزم و اراده‌ای میخواهد که با توجه به شرایطی که در آن قرار داریم مقداری هزینه‌ها را ساماندهی کنیم. ساماندهی هم به معنای کم کردن نیست بلکه در نتیجه کار می‌توان متوجه شد در چه بخش‌هایی هدر رفت هزینه وجود داشته است. من این مساله را با توجه به صحبتی که با بدنه دولت داشتم و مسئول این امر بودند، عنوان میکنم. وقتی دولت اطلاعات اولیه کارمندانش را نداشته باشد، شما تصور کنید در سایر هزینه‌ها چه خلاءهایی وجود دارد. شما به عنوان رسانه میتوانید از سازمان برنامه و بودجه بپرسید که برای اجرایی کردن تبصره 21 قانون بودجه 98 تا الان چه کاری انجام دادهاند. تعیین این مساله قدم کوچکی است که آثار بزرگی دارد. در حال حاضر دولت شاید یک سوم حقوق و مزایای کارمندانش را از خزانه می‌پردازند و مابقی را دستگاهها خود به کارمندانش می‌دهند. بنابراین خزانه اطلاع ندارد فلان شخص چقدر دریافتی دارد. از دل این مساله مفاسد و حقوقهای نجومی درمی‌آید».
سبحانیان در یادداشت دیگری با عنوان «انتخاب سرنوشت‌ساز» در روزنامه دنیای اقتصاد در تاریخ 9 آذرماه 98 درباره اهمیت این موضوع نوشته است: «در حال حاضر یکی از مهمترین موانع بر سر راه مدیریت هزینه‌های دولت، نامشخص بودن محل هزینه‌کرد اعتبارات دولتی برای حاکمیت است. حتی در موضوع پرداخت به کارکنان دولت، خزانه‌داری کل کشور تنها اطلاعات مربوط به احکام نیروهای رسمی را در اختیار دارد. به عبارت دیگر، اطلاعات مربوط به پرداختی دولت به نیروهای غیررسمی و همچنین دریافت‌های خارج از حکم نیروهای رسمی دولت به‌صورت متمرکز در اختیار دولت قرار ندارد. تکالیف در نظر گرفته شده در بند «۱» تبصره ۲۱ قانون بودجه سال ۱۳۹۸ این الزام را ایجاد می‌کند که دولت و خزانه‌داری اطلاعات هرگونه پرداخت انجام شده از محل منابع عمومی و اختصاصی را در اختیار داشته باشند. طبیعتا دولت با در اختیار داشتن این اطلاعات می‌تواند اقدام به اجرای سیاست‌های مدیریت هزینه کند.
یکی از سهل‌الوصول‌ترین مالیات‌های دریافتی دولت، مالیات بر درآمد حقوق است که توسط پرداخت‌کننده حقوق کسر شده و به خزانه دولت واریز می‌شود. متاسفانه دریافت این درآمدها حتی در دستگاههای دولتی به درستی انجام نشده و فرار مالیاتی گسترده‌ای از این محل وجود دارد. دلیل اصلی آن نیز به مشکلی برمی‌گردد که در بالا به آن اشاره شد. توضیح آنکه پرداخت حقوق به بسیاری از کارکنان رسمی، پیمانی و قراردادی در دستگاههای دولتی از دو محل انجام میگیرد. یک بخش (که عمدتا سهم کمتری در کل پرداختی را دارد) بخش مستمر حقوق محسوب شده و از سوی خزانه واریز می‌شود و بخش دیگر که عمدتا بخش غیرمستمر حقوق است توسط دستگاهها پرداخت می‌شود. در بسیاری از موارد صرفا دریافتی مستمر شاغلان و کارکنان که توسط خزانه‌داری پرداخت می‌شود مشمول قواعد وضع شده مالیات بر حقوق (که هر ساله در بودجه‌های سنواتی پس از بحث و گفت‌وگوهای فراوان به تصویب می‌رسد) می‌شود اما در رابطه با دریافتی‌های غیرمستمر چون اطلاعاتی وجود ندارد، به‌صورت سلیقه‌ای برخورد می‌شود و فرار مالیاتی در این حوزه مشاهده می‌شود و همین مساله باعث می‌شود میانگین حقوق مشمول مالیات در هر دو بخش دولتی و غیر دولتی بسیار پایین باشد و تعداد افراد بسیار کمی در پلکان‌های بالای مالیات بر حقوق قرار بگیرند. در حال حاضر سازمان امور مالیاتی بستر لازم برای رسیدگی سیستمی به لیست‌های حقوق را مهیا نکرده است و لذا در حال حاضر در بسیاری از موارد اساسا رسیدگی به پرونده‌های مالیات حقوق انجام نمی‌پذیرد».
با توجه به آنچه گفته شد، انتظار می رود هیئت رئیسه کمیسیون تلفیق و هیئت رئیسه مجلس دهم در زمینه دستکاری جزء 3 بند «الف» تبصره 21 قانون بودجه 99 پاسخگو باشند. از طرف دیگر هم ضرورت دارد نمایندگان مجلس یازدهم هر چه زودتر هم زمینه های قانونی پرداخت به ذی نفع نهایی را ایجاد نمایند و هم با نظارت بر عملکرد دولت، زمینه اجرای این موضوع را فراهم کنند.
