چنین رویکردی می‌تواند ضمن تخفیف مسائل و مشکلات ناشی از وابستگی بودجه به نفت و نوسانات آن، با آشکارسازی میزان واقعی کسری بودجه، زمینه اصلاحات بودجه را فراهم آورد.
به‌طور سنتی در فرآیند بودجه ریزی کشور منابع حاصل از صادرات نفت بین دولت، شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی تقسیم می‌شود. بر این اساس بعد از مشخص شدن سهم دولت از صادرات نفت، معادل ریالی درآمدهای حاصل از صادرات نفت در حساب خزانه نزد بانک مرکزی منظور می‌شود. مبنای محاسبه منابع نفتی شامل سه متغیر است. به عبارت دیگر منابع نفتی از حاصل ضرب قیمت نفت، قیمت محاسباتی برای تسعیر منابع ارزی حاصل از صادرات نفت و حجم صادرات نفت به‌دست می‌آید. در این روش متغیرهای قیمت نفت، نرخ تسعیر ارز و حجم صادرات نفت، تحت تاثیر سیاست‌های مالی دولت قرار می‌گیرند به این معنا که دولت می‌تواند برای تراز کردن بودجه خود این متغیرها را به گونه‌ای در نظر بگیرد، حتی غیرواقعی که بودجه کل کشور تراز شود. این در حالی است که اساسا متغیر قیمت نفت و میزان صادرات نفت عملا عامل برونزا و خارج از اراده دولت بوده و متغیر نرخ ارز باید بر اساس سیاست‌های ارزی و تجاری تعیین شوند. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس معتقدند اگرچه تاکنون ورود منابع نفتی به این صورت در بودجه، آسیب‌های فراوانی را در نظام بودجه‌ریزی کشور به جای گذاشته است، ولی می‌توان گفت ادامه این رویکرد برای سال آتی آثار به مراتب زیانبارتری را به همراه خواهد داشت.
۷ گام کاهنده اثر نفت در بودجه
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش بررسی لایحه بودجه سال ۹۸ پیشنهاد کرده است که برای کاهش اثر نفت در بودجه سال آینده به ترتیب ۷ گام برداشته شود.
در گام اول، تمام منابع درآمدی دولت به جز منابع نفتی و منابع ناشی از استقراض دولت، به دقت احصا می‌شود. در این مرحله لازم است با توجه به پیش بینی عملکرد ردیف‌های درآمدی در سال ۱۳۹۷ و چشم‌انداز شرایط اقتصاد کلان در سال ۹۸، میزان این منابع به‌صورت واقع بینانه برای سال ۹۸ برآورد شود.
در دومین گام هزینه‌های دولت به هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر و اجتناب‌پذیر تقسیم شود. هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر به‌صورت واقع بینانه و البته با توجه به مضیقه‌های مالی دولت رشد داده می‌شوند و هزینه‌های اجتناب‌پذیر نسبت به سال ۹۷ بدون افزایش باقی می‌ماند. گفتنی است به دلیل نقص اطلاعات موجود، نمی‌توان هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر را به درستی تشخیص داد. به عبارت بهتر هزینه‌هایی که ممکن است به نادرست تحت عنوان اجتناب‌ناپذیر منظور شوند.
در سومین گام، کسری بودجه بدون نفت، از تفاضل ارقام فوق به‌دست می‌آید.
در چهارمین گام مسیرهای ممکن برای تامین کسری بودجه بدون نفت احصا و با توجه به اقتضائات اجرایی و امکان‌سنجی‌های انجام گرفته انتخاب می‌شوند.
گام پنجم، منابع ارزی حاصل از صادرات نفت پس از در نظر گرفتن سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت در اختیار بانک مرکزی خواهد بود.
گام ششم بانک مرکزی با در نظر گرفتن سیاست ارزی خود ومستقل از بودجه در مورد منابع ارزی در اختیار جهت کنترل بازار ارز تصمیم‌گیری می‌کند.
و در آخرین گام، بانک مرکزی مستقل از میزان و قیمت فروش نفت، به میزان مشخص شده به حساب خزانه منابع ریالی واریز می‌کند تا دولت بتواند مصارف خود را پوشش دهد. با این روش می‌توان بودجه دولت را از نوسانات ناشی از رونق و رکود نفتی مصون نگه داشت.
کسری بودجه دولت در بودجه ۹۸
گزارش «نکات مهم و محورهای تصمیم‌گیری» مرکز پژوهش‌های مجلس با در نظر گرفتن اعداد و ارقام منتشر شده در لایحه بودجه ۹۸ و محقق شدن صد درصد منابع پیش بینی شده در این لایحه، کسری بودجه بدون نفت را محاسبه کرده است. محاسبات نشان می‌دهد که با توجه به مفروضات در نظر گرفته شده، مجموع درآمدهای دولت ۷/ ۲۲۱ هزار میلیارد تومان خواهد بود در حالی که هزینه‌های دولت ۷/ ۴۰۷ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. البته اگر فرض کنیم که ۷/ ۷ هزار میلیارد تومان بابت بازپرداخت اوراق که در سقف دوم مصارف دیده شده است نیز به این رقم اضافه شود مجموع هزینه دولت ۴/ ۴۱۵ هزار میلیارد تومان خواهد بود. در نتیجه، کسری بودجه دولت بدون در نظر گرفتن درآمدهای نفتی و با در نظر گرفتن تحقق صددرصدی درآمدها ۷/ ۱۹۳ هزار میلیارد تومان خواهد بود که این رقم ۴۶ درصد از مصارف عمومی است.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، براساس فروض در نظر گرفته شده در لایحه بودجه سال آینده، درآمدهای نفتی دولت پیش بینی شده است. در این محاسبات با فرض اینکه صادرات نفت و میعانات در روز ۱۵۴۴ میلیون بشکه، خالص صادرات گاز ۴۵/ ۳ میلیارد دلار، قیمت نفت خام ۱/ ۵۴ دلار و سهم صندوق توسعه ملی ۲۰ درصد باشد، درآمد ارزی سهم دولت از نفت ۲/ ۲۲ میلیارد دلار خواهد بود که با توجه به سیاست حمایتی اعلام شده، ۱۴ میلیارد دلار آن با نرخ ۴۲۰۰ تومانی واگذار می‌شود و مابقی نیز با نرخ سامانه نیما واگذار خواهد شد. منابع حاصل از این منبع با در نظر گرفتن ۸ هزار تومان برای نرخ سامانه نیما، ۶/ ۱۲۴ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. علاوه براین منابع حاصل از ۱۳۵ هزار بشکه میعانات گازی تحویلی به پتروشیمی‌ها با در نظر گرفتن ۹۵ درصد قیمت فوب و نرخ ارز نیمایی ۳/ ۱۷ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. بنابراین مجموع منابع نفتی منعکس شده در بودجه ۹۸ حدودا ۱۴۲ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.
بنابراین با توجه به درآمدهای دولت کسری عملیاتی بودجه (بدون نفت) ۷/ ۱۹۳ هزار میلیارد تومان و درآمدهای نفتی ۱۴۲ هزار میلیارد تومان خواهد بود.
سه مغایرت با برنامه ششم توسعه
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش بررسی لایحه بودجه سال ۹۸ کشور به این نکته اشاره کرده است که دولت تصمیم دارد امسال از صندوق توسعه بیشتر برداشت کند. علاوه براین به سه مغایرتی که لایحه بودجه سال آینده با برنامه ششم توسعه دارد اشاره شده است. در گزارش مرکز پژوهش‌ها آمده است که علاوه بر سقف ۷/ ۴۰۷ هزار میلیارد تومانی در نظر گرفته شده برای مصارف عمومی، به دولت اجازه داده شده که از محل وصول مازاد منابع عمومی این قانون نسبت به ارقام مصوب به ویژه منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز، اصلاحات ساختاری و همچنین برداشت مجاز از صندوق توسعه ملی، مصارف عمومی این قانون را تا سقف ۴۰ هزار میلیارد تومان افزایش دهد. این افزایش شامل ۲۰ هزار میلیارد تومان بابت تقویت توان دفاعی موضوع ماده ۱۰۶ قانون برنامه ششم توسعه، ۲۰ هزار میلیارد تومان برای مصارف معرفی شده در جدول شماره ۲۱ لایحه بودجه است.
پس از ارائه غیررسمی لایحه بودجه با سقف ۷/ ۴۳۳ هزار میلیارد تومان، با توجه به محدودیت‌های منابع مقرر شده که بخشی از هزینه‌ها کاهش پیدا کند. اما با توجه به عدم برنامه ریزی قبلی، عدم شفافیت و نامشخص بودن ترکیب دقیق هزینه‌ها و... در عمل حدود ۲۷ هزار میلیارد تومان از مصارف عمومی توسط دولت کاسته شد که البته ۲۰ هزار میلیارد تومان از آن مجددا در سقف دوم منعکس شده است. با دقت در ترکیب ۲۰ هزار میلیارد تومان مصارف در نظر گرفته شده برای سقف دوم، از جمله بازپرداخت اوراق، پرداخت به نیروهای مسلح و.. از یک طرف و نیز کسب اجازه برای برداشت مجاز از صندوق توسعه ملی از طرف دیگر به نظر می‌رسد دولت برای پرداخت اقلام مذکور نیم نگاهی به برداشت‌های بیشتر از صندوق توسعه ملی دارد.
از سوی دیگر در این گزارش اشاره شده است که لایحه بودجه سال آینده با برنامه ششم توسعه سه مغایرت دارد. اولا، سهم صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه ۹۸، معادل ۲۰ درصد منابع حاصل از نفت در نظرگرفته شده است. این در حالی است که براساس بند ب ماده ۷ قانون برنامه ششم توسعه سهم صندوق باید ۳۴ درصد منابع حاصل از صادرات نفت در نظر گرفته شود. اما به دلیل تحریم فروش نفت و پیش بینی کاهش درآمد از این محل، دولت برای سال ۹۸ از سهم صندوق توسعه ملی کاسته است. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس به این نکته اشاره کرده‌اند که مشخص نیست این کاهش سهم صندوق در قالب استقراض از صندوق توسعه ملی بوده یا سهم صندوق به‌طور کامل ۱۴ درصد کاهش یافته است.
نکته دوم نیز این است که در بند ب ماده واحده لایحه بودجه ۹۸ به دولت اجازه داده شده از محل وصول مازاد از منابع عمومی، به ویژه از منابع حاصل از صادرات نفت، اصلاحات ساختاری و برداشت مجاز از صندوق توسعه ملی، مصارف عمومی لایحه تا سقف ۴۰ هزار میلیارد تومان افزایش یابد. سومین مغایرت لایحه بودجه ۹۸ با برنامه ششم توسعه تکالیفی است که دولت در تبصره‌های ۴، ۱۸، ۱۹ و ۲۱ لایحه بودجه سال آتی بر منابع صندوق توسعه ملی ایجاد کرده است که هم مخالف اساسنامه صندوق و هم مغایر با بند ۱۰ سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه است.
