مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با توجه به آخرین اطلاعات در دسترس به بررسی عملکرد پنج ماهه هدفمندی یارانه‌ها پرداخته است. این گزارش، در سه بخش تدوین شده است، در بخش اول تبصره «۱۴» قانون بودجه و تغییرات آن نسبت به سال گذشته بررسی شده است. در بخش دوم، عملکرد منابع و مصارف قانون هدفمندی در ۵ ماه ابتدای سال مورد بررسی قرار گرفته و در نهایت نکاتی پیرامون آیین‌نامه اجرایی تبصره ۱۴ قانون بودجه ارائه شده است.
احتمال تخلف در یارانه نقدی
تبصره ۱۴ قانون بودجه سال‌جاری به موضوع هدفمندی یارانه‌ها اختصاص دارد و بر اساس آن منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها ۸/ ۹۸ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است که نسبت به رقم ۴۸ هزار میلیارد تومان بودجه سال ۹۶، بیش از ۱۰۰ درصد رشد داشته است. این موضوع به این دلیل است که در سال‌های گذشته صرفا سهم سازمان هدفمندی یارانه‌ها از فروش حامل‌های انرژی مشخص می‌شد، اما در سال‌جاری، کلیه درآمدهای هدفمندی یارانه‌ها در جدول مربوط ارائه می‌شود.
بر این اساس، اعتبار مربوط به اعطای یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها از ۵/ ۳۳ هزار میلیارد تومان در قانون بودجه سال‌جاری به ۳۰ هزار میلیارد تومان کاهش یافته بود که با در نظر گرفتن ۱۱ هزار میلیارد تومان، افزایش منابع حاصل از فروش فرآورده‌های نفتی و استفاده از امکان ۱۰ درصد جابه‌جایی در هر یک از ردیف‌ها، سقف اعتبار قابل برنامه‌ریزی برای پرداخت یارانه نقدی، می‌تواند تا ۵/ ۴۱ هزار میلیارد تومان افزایش یابد که مساوی با اعتبار پرداخت شده در سال‌جاری برای یارانه نقدی است. اما بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، عملکرد ۵ ماهه منابع هدفمندی کمتر از حدی است که بدون تغییر نحوه وصل منابع (احتساب تغییر نرخ ارز و وصول کامل منابع از شرکت‌ها) در ادامه سال۱۱هزار میلیارد تومان منابع مازاد بر سقف جدول هدفمندی محقق شود، بنابراین از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس، در صورت عدم حذف دهک‌های درآمدی بالا با توجه به رشد جمعیت مانند سال‌های پیش، شاهد تخلف در پرداخت یارانه نقدی خواهیم بود.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، اهم نکات پیرامون عملکرد تبصره قانون بودجه تشریح شده است. نکته نخست این است که وصول منابع در ۵ ماه نخست سال‌جاری حدود ۹۲ درصد است که بر اساس گزارش چهارماهه سازمان برنامه و بودجه وصول منابع تنها ۶۵ درصد بوده است. نکته قابل‌توجه اینکه منابع شرکت آب و فاضلاب در ۵ ماه نخست سال، کمتر از ۷ درصد بوده که جای تامل دارد. همچنین در بخش مصارف مربوط به هدفمندی تا پایان ۵ ماهه باید ۵/ ۱۲ هزار میلیارد تومان یارانه نقدی و غیرنقدی پرداخت می‌شد که در عمل ۸/ ۱۷ هزار میلیارد تومان پرداخت شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس، دلیل این موضوع را عدم حذف یارانه‌بگیران سه دهک بالا عنوان کرده و همین موضوع موجب شده تاکنون سهم برخی مصارف از جمله جزء «۳» مصارف هدفمندی در جدول تبصره «۱۴» پرداخت نشود. ابهام مهمی که در رابطه با منابع سازمان هدفمندی وجود دارد این است که آیا شرکت‌های مرتبط با موضوع هدفمندی یارانه‌ها، تمام درآمدی که از این محل دریافت می‌کنند را به حساب سازمان واریز می‌کنند یا خیر؟ در این خصوص لازم است نهادهای نظارتی به‌صورت شفاف موضوع را مورد بررسی قرار دهند.
ابهامات آیین‌نامه اجرایی
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص آیین‌نامه اجرایی تبصره ۱۴ قانون بودجه چهار نکته را تشریح کرده است. بر اساس این گزارش، آیین‌نامه مذکور، با یک ماه تاخیر در تاریخ ۲۷خرداد سال‌جاری ابلاغ شد و حاوی برخی نکات است. نخست اینکه در ماده دوم آیین‌نامه اجرایی در سمت منابع، از محل صادرات غیرنفتی ۷/ ۱۵ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. در این آیین‌نامه عنوان «دریافتی حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی پس از کسر مابهالتفاوت قیمت خوراک پالایشگاه و فرآورده‌های تحویلی» آورده شده است.
برداشت از این عبارت این است که حق‌العمل پالایشگاه از منابع حاصل از صادرات فرآورده کاسته و پس از آن منابع باقی‌مانده به خزانه واریز شود. به‌رغم ضروری بودن پرداخت حق‌العمل پالایشگاه، چنین موضوعی در متن قانون نرسیده و لازم است که آیین‌نامه قانون را توسعه داده و منابع اختصاص داده به پالایشگاه شفاف شود. همچنین به نظر می‌رسد هزینه‌های حق‌العمل‌کاری از محل نفت‌خام و میعانات گازی تحویلی به پالایشگاه تسویه شده باشد، بنابراین باید دلیل کسر مابهالتفاوت قیمت خوراک پالایشگاه‌ها و فرآورده‌های تحویلی روشن شود.
با توجه به اینکه میزان صادرات فرآورده‌ها در سال ۱۳۹۶ حدود ۷ میلیارد دلاربرآورد می‌شود، لازم است که منابع از این موضوع در ۶ ماه اول سال ۱۳۹۷ شفاف شود. همچنین از آنجا که منابع حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی به‌صورت ارزی است، نرخ تسعیر مبنای محاسبه بسیار مهم است، به خصوص اینکه منابع ارزی حاصله در اختیاربانک مرکزی نبوده و اکثر منابع در حساب شرکت ملی نفت نگهداری می‌شده است. بنابراین با در نظر گرفتن بالا رفتن نرخ ارز در بازار آزاد، ممکن است سهم کمی از منابع ارزی حاصله به‌صورت ریالی در اختیار سازمان هدفمندی قرار گرفته باشد. با فرض اینکه کل صادرات فرآورده در سال‌جاری ۲۵ درصد در اثر تحریم‌ها کاهش یابد، درآمد ریالی از این موضوع با نرخ ارز۴۲۰۰ تومانی، ۱/ ۲۰ هزار میلیارد تومان و نرخ ارز ۸ هزار تومانی، ۴/ ۳۸ هزار میلیارد تومان است که از این میزان صرفا ۷/ ۱۵ هزار میلیارد تومان در اختیار سازمان هدفمندی قرار گرفته است.
نکته مهم دیگر این موضوع است که در متن قانون برای افزایش منابع تا سقف ۱۱ هزار میلیارد تومان برنامه‌ریزی شده است، در متن آیین‌نامه نیز این مبلغ تعیین تکلیف شده، اما در صورت تحقق منابع مازاد بر رقم مذکور، مشخص نیست این اعتبارات به حساب هدفمندی یا منابع عمومی واریز خواهد شد یا خیر. بررسی صورت‌های مالی شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۶ نشان می‌دهد که در صورت تحقق منابع بیش از اعتبار پیش‌بینی‌شده در قانون، این اعتبارات به منابع عمومی واریز نشده و در اختیار شرکت‌های مذکور قرار گرفته است.
در بند دوم نیز تاکید شده با توجه به سیاست ارزیدولت مبنی بر عرضه ارز حاصل از صادرات پتروشیمی‌ها در بازار دوم با اصلاح قیمت خوراک پتروشیمی‌ها (در نظر گرفته شدن نرخ ارز بازار دوم برای محاسبه نرخ خوراک) منابع هدفمندی نیز متاثر خواهد شد. این تغییرات در منابع حاصل از فروش داخلی گازطبیعی منعکس می‌شود که در مورد افزایش آن در متن قانون تصمیم‌گیری نشده است. همچنین مرکز پژوهش‌های مجلس تاکید می‌کند که در متن قانون و آیین‌نامه مشخص نشده است که در صورت افزایش منابع بیش از سقف ۱۱ هزار میلیارد تومان از محل فروش فرآورده‌های نفتی چگونه و در چه محلی، مصرف خواهد شد. علاوه براین، با توجه به تغییر نرخ ارز و افزایش احتمالی نرخ خوراک گاز پتروشیمی‌ها، این مساله نیاز به تصمیم‌گیری دارد.
جمع‌بندی و پیشنهاد
در پایان این گزارش نیز جمع‌بندی و پیشنهاد‌هایی ارائه شده است. این گزارش، شفاف‌سازی کلیه درآمدهای هدفمندی یارانه‌ها را یک نکته مثبت تلقی کرده است، اما بر سه نکته ابهام برانگیز تاکید می‌کند. نخست اینکه به‌رغم آنکه بر حذف سه دهک بالای درآمدی از یارانه نقدی و غیرنقدی تاکید شده است، اما با امکان دسترسی به منابعی مانند «جابه‌جایی منابع تا سقف ۱۰ درصد از سایر ردیف‌های جدول تبصره ۱۴ به اعطای یارانه نقدی و غیرنقدی و پرداخت بخشی از ۱۱ هزار میلیارد تومان مازاد بر سقف منابع دریافتی حاصل از فروش فرآورده‌های نفتی به پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی» عملا قانون‌گذاری اجازه ادامه روند کنونی پرداخت یارانه به همگان را صادر کرده است. از همین رو، دولت تا پایان ۵ ماه نخست سال نسبت به حذف سه دهک بالای درآمدی اقدام قابل‌توجهی انجام نداده است. نکته بعد نیز این موضوع است که میان متن قانون تبصره ۱۴ و آیین‌نامه اجرایی تعارضاتی وجود دارد که لازم است این تعارضات برطرف شود.
یکی از این تعارضات به تبصره «۲» ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی بازمی‌گردد که برخلاف متن قانون، مازاد منابع حاصل از فروش فرآورده تنها به فروش داخلی آن منحصر شده است. حال آنکه قانون تفکیکی بین فروش داخلی و صادرات از این محل قائل نشده است. ابهام دیگر این است که در آیین‌نامه اجرایی از محل صادرات فرآورده‌های نفتی ۷/ ۱۵ هزار میلیارد تومان برای منابع هدفمندی مشخص شده است، این در حالی است که برآوردهای مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که با دلار ۸ هزار تومانی حدود ۳۸ هزار میلیارد تومان از این محل درآمد به دست خواهد آمد. لذا موضوع شفاف شدن منابع حاصل از عملکرد هر یک از شرکت‌های مرتبط در موضوع هدفمندی یارانه‌ها به تفکیک منابع قابل واریز و شناسایی تاثیرات تغییرات نرخ ارز در هر یک از اجزای منابع هدفمندی از جمله منابع حاصل از خوراک پتروشیمی‌ها و صادرات فرآورده‌های نفتی از اهمیت بسزایی برخوردار است.
