مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در گزارشی به بررسی سیاست چند کشور در زمینه اشتغال و دلالت های آن برای ایران پرداخت که در این گزارش کشورهای کره جنوبی، چین، مالزی و برزیل مورد مطالعه و پژوهش قرار گرفتند.
درواقع آنچه به عنوان سیاست یا برنامه اشتغال عمومی از آن یاد می شود و در قرن هجدم انگلستان را پیشگام آن میدانند برنامه هایی مقطعی بودند که برای دوران بحران آن هم به صورت محدود اجرا شده است .به عنوان مثال در قرن هجدم انگلستان از سیاست اشتغال فقرا برای استخدام نیروی کار فقیر و بیکار به منظور ساختن کانالها و جاده ها استفاده کرد.
در آلمان پس از جنگ جهانی دوم یا کره جنوبی پس از بحران مالی 1997 نیز از این سیاست ها به طور محدود استفاده کردند. البته کشورهای دیگری نیز این سیاست ها را در دهه های اخیر مورد استفاده قرار داده اند، اما جنبه موقتی و محدود بودن این سیاست ها امری است که باید همواره مدنظر داشت؛ به عنوان مثال در کره جنوبی پس از بحران 1997 نرخ بیکاری از 2 به 9 درصد رسید در نتیجه این سیاست ها، 140 هزار شغل در مدت 18 ماه ایجاد شد که البته ایجاد 140 هزار شغل آن هم در دوران بحران سیاستی محدود و مقطعی بوده است .
آنچه بنیان ایجاد اشتغال پایدار است ،سیاست های موقتی اشتغال عمومی نیست، بلکه سیاست تغییر ساختاری است .براساس یک تعریف عمومی، تغییر ساختار عبارت از حرکت نیروی کار از بخش کشاورزی به سمت صنعت به ویژه تولید کارخانه ای است. این امر لازمه ایجاد اشتغال پایدار در هر کشوری است. کارشناسان بانک جهانی نیز که کره جنوبی را نمونه موفق سیاست اشتغال معرفی میکنند در توصیف این سیاست ها به انتقال نیروی کار از بخش کشاورزی به صنایع کارخانه ای سبک و سپس به بخش صنعتی با ارزش افزوده بالا اشاره می کنند که توصیف سیاست تغییر ساختاری است.
انتخاب کشورهای مورد بررسی با توجه به این مسئله بوده که تغییر ساختار، بنیان اشتغال پایدار است. بنابراین کشورهای منتخب ازجمله کشورهای درحال توسعه بوده که روند صنعتی شدن آنها دیرتر از کشورهای پیشرو آغاز شده است .با تأخیر شروع شدن فرآیند صنعتی شدن چالشهایی را ایجاد میکند که با چالشهای کشورهای پیشرو متفاوت است. بررسی سیاستهای کره جنوبی در خلال دهه 1960 به بعد در این زمینه مفید است. اما بررسی سیاستهای آلمان بعد از بحران 2008 کمکی به ارائه توصیه سیاستی برای ایران نخواهد کرد. بر این اساس کشورهایی که در این گزارش بررسی شدند عبارتاز کره جنوبی، چین، برزیل و مالزی است .
- استراتژی درست توسعه صنعتی و حمایت هوشمند
در تمام چهار کشور مورد مطالعه، راهبرد توسعه صنعتی دقیق که شامل اولویت بندی صحیح صنایع و پهنه بندی درست باشد، به چشم می خورد. سیاست حمایتی هوشمند و برخورد با ناکارآمدهای حمایتی بخش دیگری از این پازل بوده است. اشتغال پایدار در بخش دیگری از این پازل بوده است. اشتغال پایدار در بخشهایی با مزیت تنها در پرتو چنین راهبردی به دست می آید.
نکته مهم در میان چهار کشور فوق آن است که آنها به طور مؤثر در جهت تغییر ساختار اقتصادی حرکت کردهاند و کوشیده اند نیروی کار را از بخش کشاورزی به صنعت به ویژه تولید کارخانه ای انتقال دهند. درواقع تولید کارخانه ای بنیان اشتغال و رشد اقتصادی پایدار فرض شده است و به همین دلیل جایگاه این کشورها به تدریج در زمینه تولیدات کارخانه ای در جهان به تدریج بهبود یافته و روند افزایشی داشته است.
- کمک به ایجاد و رشد شرکت های بزرگ
چهار کشور مورد بررسی سیاستهایی را برای افزایش مقیاس بنگاهها و یا ایجاد گروههای کسب وکاری به کار برده اند. در این میان بیشترین اقدامات را کره جنوبی انجام داده است که تنها با دخالت مستقیم در بازار و تعطیلی بنگاههای کوچک و ناکارآمد و همچنین تقسیم بازار میان بنگاهها به رشد مقیاس بنگاهها کمک کرد و در برخی موارد بنگاهها را به حضور در بازارهای جدید نیز وادار نمود. به عنوان مثال دولت کره شرکت ال جی را که در صنایع نساجی فعال بود مجبور به ورود به صنعت برق کرد که زمینه ساز ورود این شرکت به بخش الکترونیک شد.
- اصلاح ساختار انگیزشی
در تمامی کشورهای مورد اشاره سیاستگذاران مجموعه ای از سیاستها را برای تشویق فعالیت بنگاههای تولیدی و کمک به رشد صنعتی در پیش گرفته اند. این سیاستها طیف گستردهای از دادن وام و معافیت مالیاتی تا حمایت و دادن مشاوره را شامل شده است. درواقع دخالت دولت در اقتصاد در موارد موفق براساس اصلاح ساختار انگیزشی اقتصادی بوده است. حاصل این امر نیز حرکت بنگاهها به سوی فعالیت تولیدی است نه تشویق بخش غیرمولد، رانت جو و واسطه گر.
- ایجاد ساختار مشارکتی و دمکراتیک
ساختار نظم مشارکتی که امکان نقش آفرینی بخش بیشتری از مردم را به نحو ساده و کم هزینه فراهم میکند، لازمه رشد اقتصادی و توسعه پایدار است .بی توجهی به این مسئله در نهایت باعث توقف رشد اقتصادی به واسطه بحرانهای سیاسی خواهد شد. بحران در اواخر دوران مائو در چین، بحران در مالزی بعد از ماهاتیر محمد و بحران در برزیل پس از 2014 همگی مواردی هستند که اهمیت ساختاری مشارکتی و مردم سالار را نشان می دهد.
فصل اول ـ حقایق آشکار شده درخصوص اشتغال
پیش از بحث درخصوص راهکارهایی که کشورها برای ایجاد اشتغال در دستور کار قرار دادهاند لازم است به برخی مباحث بنیادی و روندها توجه شود:
1. سیاست اشتغال بخشی از سیاستهای کلی اقتصاد است
با وجود اهمیتی که ایجاد شغل دارد نکته مهمی که باید به آن توجه کرد آنکه هیچ سیاست جداگانه، فراگیر و طولانی مدتی برای ایجاد اشتغال در کشورهای موفق جهان اجرا نشده است و در عمل سیاستهای اشتغال بخشی از سیاستهای کلان اقتصادی است. درواقع آنچه بهعنوان سیاست یا برنامه اشتغال عمومی1 از آن یاد میشود و در قرن هجدم انگلستان را پیشگام آن میدانند برنامه هایی مقطعی بودند که برای دوران بحران، آن هم به صورت محدود اجرا شده است .به عنوان مثال در قرن هجدم در انگلستان از سیاست اشتغال فقرا برای استخدام نیروی کار فقیر و بیکار به منظور ساختن کانالها و جاده ها استفاده کرد. در آلمان پس از جنگ جهانی دوم یا کره جنوبی پس از بحران مالی 1997 نیز از این سیاستها، بهطور محدود استفاده کردند. ازجمله دیگر کشورهایی که سیاست عمومی اشتغال را به کار گرفته اند میتوان به هند، آرژانتین، آفریقای جنوبی، لتونی و جیبوتی اشاره کرد )سوبارائو و دیگران 1394: 5-6(. با اینحال جنبه موقتی و محدود بودن این سیاستها امری است که باید همواره مدنظر داشت؛ به عنوان مثال در کره جنوبی پس از بحران 1997 نرخ بیکاری از 2 به 9 درصد رسید در نتیجه این سیاستها، 140 هزار شغل در مدت 18 ماه ایجاد شد )سوبارائو و دیگران 1394: 5(. همانطور که مشاهده میشود ایجاد 140 هزار شغل آن هم در دوران بحران سیاستی محدود و مقطعی بوده است .
سیاستهایی که درحال حاضر برای بهبود وضعیت اشتغال در پیش گرفته میشوند در قالب برنامه های کلان اقتصاد و جهت گیرهای کلی اقتصاد هستند .به عنوان مثال بانک جهانی )2013( در بررسی سیاستهای اشتغال به این نکته اشاره میکند که دولتها میتواند مجموعه ای از سیاستها را به کار گیرند که باعث بهبود شرایط اشتغال شود، اما ایجاد شغل وظیفه آنها نیست. بانک جهانی مجموعه سیاستها برای ایجاد اشتغال را به سه گروه کلی تقسیم میکند که شامل سیاستهای بنیادی شامل )تثبیت اقتصاد کلان، بهبود محیط کسبوکار ،سرمایه انسانی، حاکمیت قانون و احترام به حقوق(، سیاستهای بازار کار شامل )تأکید بر کارآمدی، پرهیز از مداخله گمراه کننده، ایجاد امکان اعتراض( و اولویتها شامل )شناختن چالشهای پیشرو، از بین بردن یا کم کردن موانع( است. )بانک جهانی، 2013: 23-21( همانطور که مشاهده میشود بخش عمدهای از این سیاستها در اصل سیاستهای کلانی هستند که بنیان رشد اقتصادی را تشکیل میدهند.
به عنوان مثال، کمیسیون اروپا در سال 1997 به تدوین استراتژی برای ایجاد اشتغال در اتحادیه اروپا اقدام کرد. از این استراتژی با عنوان «استراتژی اشتغال اروپا»1 یاد میشود و هدف آن نیز «ایجاد شغل بیشتر و بهتر در سراسر اتحادیه اروپا» بوده است. نکته حائز اهمیت این است که استراتژی اشتغال اتحادیه اروپا بخشی از «استراتژی رشد 2020 اروپا»2 است. اهداف این استراتژی شامل اشتغال 75 درصد افراد در سن 20 الی 64 سال و رسیدن هزینه های تحقیق و توسعه به 3 درصد تولید ناخالص ملی است. از دیگر اهداف این استراتژی رسیدن به تأمین 20 درصد انرژی از منابع تجدیدپذیر و همچنین افزایش 20 درصدی کارآمدی انرژی است. در نهایت میتوان به هدف کاهش 20 میلیون نفری افراد در معرض فقر اشاره کرد . ازجمله اهداف دیگر این استراتژی میتوان به هدف کاهش ترک تحصیل افراد در سالهای اول دبستان به کمتر از 10 درصد و رسیدن افراد دارای تحصیل دانشگاهی به 40 درصد اشاره کرد. اجرای استراتژی اشتغال اروپا به وسیله چهار اقدام مرتبط، حمایت و ارزیابی میشود که عبارتند از خطوط راهنمای اشتغال، گزارش اشتغال مشترک، برنامه های اصلاحات ملی و گزارشهای کشوری .
موارد فوق به خوبی نشان میدهد که درحال حاضر این اجماع حاصل آمده است که بحث اشتغال را باید در چشم اندازی فراگیرتر مدنظر قرار داد و تا زمانی که ساختار کلی اقتصاد اصلاح نشود مشکل اشتغال حل نمی شود.
1.اشتغال هدف نیست
با وجود اهمیتی که اشتغال از جنبه عمومی و فردی دارد باید به این نکته توجه کرد که اشتغال هدف نیست. در جنبه فردی شغل وسیله ای برای امرارمعاش و بروز توانمندیهاست و در جنبه اجتماعی وسیلهای برای افزایش تولید ناخالص ملی و ثروت است. اما در بسیاری از کشورهای درحال توسعه بخش زیادی از مشاغل از جنبه فردی و اجتماعی اشکالاتی دارند.
1-2. جنبه فردی
در جنبه فردی، درآمد حاصل از بخش قابل توجهی از مشاغل در کشورهای درحال توسعه کفاف زندگی افراد را نمی دهد .درواقع همانطور که کارشناسان بانک جهانی اشاره می کنند در کشورهای درحال توسعه افراد گاهی دو شغل دارند و مدت طولانی کار می کنند اما دستمزدشان کفاف زندگی آنها و فرزندانشان را نمی دهد.
همچنین از دیگر اقدامات در این زمینه معرفی و تعیین 10 رشته فعالیت پیشران در سال 2003 با هدف کمک آنها به اشتغال در 5 تا 10 سال آتی و ایجاد ارزش افزوده بالا بود که به شرح زیر است:
1- رادیو- تلویزیون دیجیتال
2- نمایشگر های دیجیتال
3- ربات های هوشمند
4- اتومبیل های آینده
5- نیمه هادی های نسل آینده
6- ارتباط راه دور نسل آینده
7- شبکه خانگی هوشمند
8- محتوای دیجیتال و راهکارهای نرم افزاری
9- باتری های نسل آینده
10- اندام های زیست دارویی جدید
در این بین در سال 2015 و در همراهی با برنامه سیزدهم توسعه دولت برنامه 10 ساله «ساخت چین 2025» را آغاز کرد که هدف از این برنامه افزایش سهم تولیدات کارخانه ای در چین با تأکید بر صنایع دارای ارزش افزوده بالاست. براساس این برنامه 10 صنعت دارای اولویت مشخص شد که به شرح زیر است:
1- نسل بعدی صنعت اطلاعات
2- ماشین آلات پیشرفته و رباتیک
3- صنعت هوا فضا
4- صنعت ریلی پیشرفته
5- ماشین آلات دریایی
6- ذخیره انرژی
7- تجهیزات الکترونیک
8- مواد جدید
9- بیوداروها و داروهای پیشرفته
10- ماشین های کشاورزی
