در 6 دهه اخیر، صنعت توریسم توسعه متمادی و تنوع‌پذیری اقتصادی را تجربه کرده است که به واسطه آن، تبدیل به یکی از سریع و رو به رشدترین بخش‌های صنعتی در دنیا شده است. مقاصد جدیدی ظهور کرده‌اند و مقاصد سنتی قبلی مانند اروپا و آمریکای شمالی را به چالش کشیده‌اند و با وجود بحران‌های مقطعی، حضور گردشگران بین‌المللی نشان‌دهنده رشدی بی‌وقفه است.
طبق چشم‌انداز بلندمدت و ارزیابی روند توسعه آینده صنعت توریسم براساس برنامه توسعه این صنعت در سال ۲۰۳۰، در آخرین به‌روزرسانی سازمان جهانی توریسم (UNWTO)، تعداد گردشگران و مسافران سراسر جهان براساس انتظارها به میزان ۳.۳ درصد به‌طور میانگین از سال ۲۰۱۰ تا ۲۰۳۰ افزایش پیدا می‌کند. این موضوع نشان‌دهنده سفر بیشتر ۴۳ میلیون گردشگر جهانی در هرسال و رسیدن به عدد یک میلیارد و ۸۰۰ میلیون گردشگر تا سال ۲۰۳۰ است. به‌عنوان یک معامله و سرویس جهانی، توریسم ورودی تبدیل به یکی از بزرگ‌ترین شاخه‌های مبادلات جهانی شده است. درآمد کلی حاصل‌شده از توریسم ورودی با احتساب حمل و نقل مسافران بیش از یک تریلیارد و ۲۰۰ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۱ و یا به‌عبارتی سه میلیارد و ۴۰۰ میلیون در هر روز به‌طور میانگین بوده است. حساب صادرات توریسم به اندازه ۳۰ درصد از مبادلات جهانی سرویس‌های ارتباطی و ۶ درصد از کل میزان مبادلات جهانی است. توریسم به‌طور جهانی، به‌عنوان شاخه‌ای از صادرات، رتبه چهارم را بعد از سوخت، مواد شیمیایی و غذا داراست و برای بسیاری از کشورهای در حال توسعه به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین منابع ذخیره ارزی و شماره نخست شاخه صادرات، عامل تولید فرصت‌های شغلی و زمینه ایجاد توسعه و فرصت‌های جدید محسوب می‌شود.
بر اساس اطلاعات موجود از کشورهایی که داده‌های قابل استناد در این خصوص ارائه می‌دهند، سهم گردشگری در تولید ناخالص ملی (GDP) در حدود پنج درصد برآورد می‌شود. سهم گردشگری در اشتغال‌زایی کمی بیشتر است و در حدود ۶ تا ۷ درصد از رقم کلی مشاغل جهانی برآورد می‌شود.
سهم ناچیز گردشگری در ایران
در ایران، از لحاظ اقتصادی، سهم گردشگری در تولید ناخالص داخلی کشورمان 4/3 درصد، در اشتغال‌زایی در حدود 541000 شغل مستقیم و غیرمستقیم و در صادرات غیرنفتی در حدود 14 درصد برآورد شده است. این وضعیت بیانگر ضعف عمومی این بخش از نظر مدیریت، تبلیغات، ساختار حقوقی و نیز ارتباط ضعیف آن با ساختار صنایع کشور است.
خطر موازنه منفی جهانگردی در ایران
درآمد جهانگردی در سطح بین‌المللی تا سال 2005 حدود 622 میلیارد دلار است و هر جهانگرد از اروپا و آمریکا بین 500 تا 700 دلار هزینه می‌کند، در حالی که این رقم در ایران به کمتر از 500 دلار می‌رسد. آنچه برای کشور ما خطر جدی محسوب می‌شود، موازنه منفی در جهانگردی است، چرا که در ازای هر یک میلیارد دلار درآمد جهانگردی که عاید کشور می‌شود، 4 میلیارد و 200 میلیون دلار توسط ایرانیان جهانگرد در خارج از کشور هزینه می‌شود! همچنین در کشورهای توسعه‌یافته 10 درصد از نیروی کار در بخش جهانگردی فعالند، در حالی‌که در ایران تنها 50 هزار نفر در این بخش مشغول به‌کارهستند.
سودآوری دو برابری جهانگردی نسبت به نفت
استفاده صحیح از پتانسیل‌ها و ظرفیت‌های جهانگردی ایران می‌تواند سودی معادل دو برابر ذخایر نفتی را به کشور سرازیر کند. آمارها نشان می‌دهد که بین 400 تا 600 میلیارد دلار از درآمد کشورها تا سال 2005 از صنعت جهانگردی تامین می‌شود که متاسفانه باوجود جایگاه تاریخی و ویژگی‌های طبیعی ایران، کشورمان در این کسب درآمد جایگاهی ندارد. اگر باتوجه به مزایای صنعت جهانگردی و تاثیر اقتصادی توسعه این صنعت در درآمدزایی و اشتغال‌زایی بتوانیم تنها به 30 درصد از درآمد صنعت جهانگردی جهان دست پیدا کنیم، می‌توانیم سالانه سودی دو برابر ذخایر نفتی را به کشور وارد کنیم. کشورهای عربی توانسته‌اند در زمینه‌ی جهانگردی به یک انسجام مناسبی برسند، ولی کشور ما هنوز به یک زنجیره واحد در زمینه جهانگردی دست نیافته است. کلیه امکانات جهانگردی ایران منفعل باقی مانده است. حجم سرمایه‌گذاری سالانه در صنعت نفت کشور بین یک تا دو میلیارد دلار است که باید زمینه همین میزان سرمایه‌گذاری در حوزه جهانگردی، توسط مسئولان دولتی و مشارکت بخش خصوصی فراهم شود.
تاثیر جهانگردی بر بیکاری
آثار مستقیم حاصل از صنعت جهانگردی، با احتساب حدود 6 درصد از تولید ناخالص داخلی جهانی در این صنعت، نمایانگر تخصیص یک شغل از هر 15 شغل به این صنعت در آینده‌ای نزدیک بوده و در صورتی که آثار و منافع غیر مستقیم نیز مد نظر قرار گیرد، حدود 10 درصد از تولید ناخالص داخلی جهان و یک شغل از هر 9 شغل، در این صنعت ایجاد خواهد شد.
با وجود اهمیت بی‌بدیل صنعت جهانگردی در توسعه و شکوفایی اقتصادی، سیاست‌گذاری‌های مناسبی درخصوص ارتقای آن در کشورمان صورت نپذیرفته و عمده تلاش‌های مربوط به توسعه صنعت جهانگردی در دهه‌های اخیر، معطوف به رهیافت‌های تشویقی و تبلیغاتی و یا به‌عبارتی تقاضا محور بوده‌اند. درحالی که چالش‌های پیش روی این صنعت، نه‌تنها استحکام و تداوم بیشتر سیاست‌های جانب تقاضا را طلب می‌کند، بلکه سیاست‌گذاری ابعاد عرضه و سازماندهی ساختار فعالیت بنگاه‌ها را می‌طلبد.
سهم کل اشتغال‌زایی
در سال 2016، سهم کل گردشگری در اشتغال‌زایی شامل مشاغلی که به‌گونه غیرمستقیم تحت پوشش این صنعت قرار دارند 5/6 درصد از کل اشتغال و 1398500 شغل بود که انتظار می‌رود در سال 2016 با رشد 3/8 درصد به 1425000 شغل برسد و با رشد 1/3 درصدی در سال 2026، تعداد 1967000 شغل، یعنی 6/1 درصد از کل اشتغال را تحت پوشش قرار دهد. در مقایسه با دیگر کشورها از نظر اندازه نسبی سهم گردشگری در GDP سال 2015 ایران رتبه 138 را داراست و از نظر رشد پیش‌بینی‌شده در بلند مدت (سال 2026) رتبه 80 را در جهان دارد.
با توجه با آمارهای ارائه شده توسط شورای جهانی جهانگردی و موقعیت ایران در بین کشورهای دیگر جهان به ویژه همسایگان از نظر وضعیت موجود و پیش‌بینی بلند مدت تا 2026، متاسفانه نه درحال حاضر و نه در آینده جایگاه مناسبی برای صنعت گردشگری ایران نمی‌توان متصور بود. در حال حاضر، مشکل بیکاری در کشور بغرنج شده است و با توجه به اینکه جمعیت جوان هم اکنون در حال ورود به بازار کار هستند، مشکل بیکاری در سا ل‌های آینده به‌گونه فزاینده‌ای زیاد می‌شود. از سوی دیگر، تورم بیش از حد و رکود اقتصادی حاکم، هیچ امیدی را برای ایجاد اشتغال در بخش دولتی باقی نگذاشته است. سایر بخش‌های اقتصادی کشور نیز به‌دلیل بهره‌وری پایین یا پیچیدگی‌های قانونی که طی سال‌ها فعالیت در ساختار دولتی دچار آن هستند، قادر به ایجاد اشتغال نیستند. درحال حاضر، تنها بخش بکر و دست نخورده که ظرفیت‌های استفاده‌نشده زیادی دارد، بخش گردشگری و صنایع دستی است. دستیابی به این مهم در وهله اول نیازمند داشتن یک ساختار سازمانی منظم، نظارت‌پذیر، مستمر و پاسخگوست. به همین دلیل طرح حاضر با هدف تبدیل شدن سازمان میراث فرهنگی صنایع دستی و گردشگری به وزارت میراث فرهنگی و گردشگری ارائه می‌شود.
ارزیابی طرح وزارتخانه گردشگری
سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری متولی انجام وظایف و فعالیت‌هایی هستند که مصداق ستاد شخصی، ستاد هماهنگی و ستاد نظارتی یا واجد حساسیت فوق‌العاده‌ای نیستند که سازماندهی آن‌ها زیر نظر عالی‌ترین مقام قوه مجریه اجتناب‌ناپذیر باشد. بنابراین از نظر اصول و مبانی سازماندهی ساختارهای اداری، قرار گرفتن سازمان مذکور در جایگاه فعلی توجیه منطقی ندارد.
سازمان میراث فرهنگی و گردشگری پیش‌تر وابسته به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی بوده است و در سال 1377 به لحاظ برخوردار کردن سازمان مذکور از اختیارات و جایگاه معاونت رییس‌جمهور به‌منظور استفاده در انسجام‌دهی و هماهنگی‌های بین بخشی و بین دستگاهی، طرح جدایی آن از وزارت مذکور تهیه و اجرا شده است که با چنین استدلالی اکثر سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها که نیازمند هماهنگی‌های بین بخشی هستند باید به زیرنظر مستقیم رییس جمهور منتقل شوند که منطقی و قابل قبول نیست و معمولا ایجاد هماهنگی‌های بین دستگاهی از جمله نقش‌های هیات وزیران است. از آنجا که طرح ایجاد وزارتخانه جدید مغایر با سیاست کوچک‌سازی است و موجبات حجیم و بزرگ شدن نظام اداری و اجرایی کشور و احتمالابالا رفتن هزینه‌ها را فراهم می‌آورد و نیز، مغایر با سیاست‌های ابلاغی اصل 44قانون مدیریت خدمات کشوری و بعضی از مبانی قانونی دیگر است، اما با تفکیک وظایف تصدی‌گری از وظایف تولی‌گری و واگذاری آن‌ها به بخش خصوصی، قبل از ارتقای سطح، این مشکل را نیز برطرف کرد و به سیاست کوچک و چابک‌سازی تشکیلات اداری نیز دست پیدا کرد. از سوی دیگر، وزارت گردشگری متشکل از یک ستاد قوی سیاست‌گذار، نظارت کننده و هماهنگ کننده است و با تعداد محدودی متخصص زبده قابل اداره است که بسیاری از وظایف مطالعاتی و پژوهشی و آموزشی بخش را می‌توان از طریق دانشگاه‌ها و موسسات پژوهشی انجام داد و لزومی به افزایش حجم نخواهد بود.
باتوجه به هدف‌های سیاست کاهش تصدی‌گری و تقویت وظایف حاکمیتی و انجام اصلاحات ساختاری در دولت، ایجاد وزارت گردشگری با اتکا به وظایف حاکمیتی و حذف وظایف تصدی‌گری، بدون افزایش حجم دستگاه نسبت به سازمان موجود، الگویی برای ادامه اصلاحات ساختاری در دولت خواهد بود.
با توجه به هدف‌های برنامه سوم توسعه که کاهش تصدی‌گری و تقویت وظایف حاکمیتی و انجام اصلاحات ساختاری در دولت است، ایجاد وزارت گردشگری با اتکا به وظایف حاکمیتی و حذف وظایف تصدی‌گری، بدون افزایش حجم دستگاه نسبت به سازمان موجود، الگویی برای ادامه اصلاحات ساختاری در دولت خواهد بود.
برای توسعه گردشگری، همکاری و هماهنگی وزارتخانه‌های امور خارجه، اقتصاد و دارایی، راه و شهرسازی کشور و غیره لازم است. جلب همکاری این دستگاه‌ها در صورتی ممکن است که دستگاه مسئول گردشگری از جایگاه یکسانی برخوردار باشد و همچنین قوانین حمایتی برای توسعه گردشگری وجود داشته باشد.
لازمه برنامهریزی اثربخش گردشگری، مشارکت کلیه بخش‌های کشور و حفظ استمرار در برنامهریزی است که باوجود ساختار سازمانی فعلی، استمرار آن به‌دلیل تغییر مدیریت‌ها و عدم نظارت، پیگیری و پاسخگویی میسر نیست. با توجه به تاثیر فراگیر گردشگری در ابعاد اقتصادی‌ـ اجتماعی کشور و نقشی که در تصویر بین‌المللی کشور، ایجاد اشتغال و درآمدزایی دارد، نظارت مجلس بر آن ضروری است . این نظارت زمانی محقق می‌شود که این دستگاه، وزیر داشته باشد و به مجلس پاسخگو باشد.
جمع‌بندی و پیشنهاد
توسعه گردشگری در جهان امروز نیازمند کاربرد وسیع تکنولوژی اطلاعات در امور گردشگری و صنایع وابسته است . برنامهریزی برای تجهیز سازمان فعلی به تکنولوژی اطلاعات و ایجاد زیرساخت‌های لازم از هم اکنون باید شروع شود با توجه به اینکه ساختار سازمانی موجود پاسخگوی نیازهای کنونی و اهداف پیش‌بینی شده در افق توسعه گردشگری و صنایع دستی کشور نیست. سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری دارای ضعف‌های جدی در عناصر اصلی سازمانی است. این ضعف‌ها در نیروی انسانی، ساختار سازمانی، منابع مالی، فرهنگ سازمانی، قابلیت‌های مدیریتی، سیستم‌ها و روش ها، کاربرد فناوری اطلاعات و استراتژی، جدی است. بنابراین ضمن ارتقای سطح سازمان به وزارتخانه، مطابق با اهداف و وظایف مندرج در اساسنامه‌ای که به تصویب مجلس خواهد رسید، طرح ساختار مطلوب باید تهیه شود به‌گونه‌ای که ناکارآمدی‌های ساختاری فعلی ادامه نداشته باشد و از سوی دیگر ارتقای سطح پاسخگویی حوزه‌های مربوطه به قوه مقننه و رها‌شدن رییس جمهور از درگیر شدن مستقیم با مسائل و نارسایی‌های آن‌ها نیز محقق شود.
