مدل جدایی تجارت از سیاست

گروه اقتصاد بین‌الملل: رئیس مجلس شورای اسلامی با بیان اینکه دولت تاجر و کاسب خوبی نیست، گفت: عرصه تولید و کسب و کار باید در دست مردم باشد و دولت نیز ‌در جهت بهبود محیط و رونق فعالیت‌ها تسهیلات لازم را فراهم کند. او با ابراز تاسف از نهادینه نشدن این موضوع در فضای اقتصادی ایران از رسانه‌ها خواست نسبت به شفاف‌سازی مبانی و مقدمات حضور مردم در عرصه اقتصاد اقدام کنند. کارشناسان در شفاف‌سازی مبانی مورد درخواست رئیس مجلس به اصل رقابت اشاره و تاکید دارند حضور مردم در عرصه تولید کسب و کار زمانی نهادینه می‌شود که فضا رقابتی شود. بررسی‌های علمی و تجربی الگوهای موفق دنیا نشان می‌دهد که برای ایجاد رقابت باید یک اصل سلبی نهادینه شود. «جدایی تجارت از سیاست» سنگ بنای حضور بخش غیردولتی در فضای اقتصادی است. یک وجه این جدایی متمرکز بر جدایی دولت در مقام شخص حقوقی با تصدی‌گری اقتصادی متمرکز است. اما وجه دیگر که سابقه آن به چند دهه قبل باز می‌گردد ناظر به تفکیک بین دولتمردان در مقام شخص حقیقی با کسب و کار‌های فردی است. در وجه اول به‌دلیل اتلاف منابع، بهره‌وری پایین و... دولت از حضور در کسب و کار منع می‌شود اما در وجه دوم با هدف امتیاززدایی و استفاده از منابع عمومی در جهت افزایش منافع شخصی بر این جدایی تاکید شده است.

در این چارچوب دولتمردان، حتی اگر قبل از قبول مسوولیت صاحب کسب و کاری بوده‌اند در دوره مسوولیت باید اختیار اداره آن را به نهادهای مستقل و بدون وابستگی اداری و خانوادگی واگذار کنند. صاحب‌نظران معتقدند: چنین الگویی مکمل درخواست رئیس مجلس برای نهادینه شدن کسب و کار غیردولتی در فضای اقتصادی ایران است. در قوانین بالادستی ابلاغیه اصل 44 در راستای تحقق این هدف بود و تلاش داشت حدود و ثغور مسوولیت‌های دولتی را بازمعماری کند.

اصل 141 قانون اساسی نیز با هدف دوم در ایجاد رقابت قابلیت تطبیق دارد. بر اساس این اصل، رئیس‌جمهوری، معاونان رئیس‌جمهوری، وزیران و کارمندان دولت نمی‌توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند و داشتن هر نوع شغل دیگر در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا موسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیات مدیره انواع مختلف شرکت‌های خصوصی، جز شرکت‌های تعاونی ادارات و موسسات برای آنان ممنوع است. اما در حال حاضر شکل دیگری از تداخل نفع شخصی با مسوولیت‌های عمومی وجود دارد که برای تضمین رقابت باید نسبت به رفع آن اقدام کرد. در تمام دنیا برخی دولتمردان قبل از قبول مسوولیت صاحب بنگاه یا کسب و کارهای شخصی هستند.حضور آنان در دولت با وجود خروج از عضویت هیات مدیره نافی تعارض نیست. زیرا امکان دارد اداره این بنگاه‌ها یا کسب و کار از سوی نزدیکان آنان انجام شود. به همین دلیل احتمال، وسوسه آنان برای استفاده از اختیارات دولتی در جهت تامین منافع شخصی منتفی نیست. این مقامات ممکن است از رانت اطلاعاتی یا مدیریتی ناشی از مسوولیت خود، در جهت منافع شخصی بهره‌برداری ‌کنند. امروزه اما برخی کشورهای جهان با طراحی مدلی در قالب «تولیت‌گری» تلاش کرده‌اند با امتیاززدایی از مناصب دولتی امکان بهره‌گیری از منابع عمومی در جهت نفع شخصی را به حداقل برسانند. آنها در جهت دور کردن مقامات دولتی از وسوسه بهره‌گیری شخصی از مقام دولتی‌شان، ساختاری جدید را تعریف کرده‌اند، ساختاری که به دنبال حل تعارض میان منافع شخصی و منافع دولتی است. کارشناسان پیشنهاد می‌کنند در بحث فیش‌های حقوقی که یکی از زیرمجموعه‌های بهره‌گیری شخصی از منابع دولتی است، با استفاده از این راهکار بر یکی از مسائل جدید اقتصاد ایران در عرصه اداری غلبه کرد به‌نحوی که برای مدیرانی که از بخش خصوصی به بخش دولتی می‌روند، بین فعالیت‌های بخش خصوصی و بخش دولتی آنها مرز ایجاد کرد. در واقع سال‌ها است که جهان برای این معضل یک راه حل موثر یافته است موسوم به بلایند‌تراست (Blind Trust) که در فارسی معادلی ندارد و در ادبیات اقتصادی غرب «تولیت چشم‌بسته» نامیده می‌شود.

بلایند‌تراست چیست؟

تولیت چشم بسته یا بلایند‌تراست به معنای آن است که یک فرد اختیار کامل (تولیت) دارایی خود را به یک نهاد مجری و فعال اقتصادی می‌سپارد و آن‌ موسسه یا نهاد، درآمد و منافع حاصل از این دارایی را مطابق با قرارداد فی‌مابین و در زمان‌های مشخص به وی عودت می‌دهد. شرط اصلی این فرآیند این است که صاحب اصلی دارایی‌ها و ذی‌نفع سود حاصل از این دارایی‌ها، نباید از جزئیات فعالیت اقتصادی با خبر باشد و در واقع باید چشم خود را به روی جزئیات کار ببندد و آنها را در اصطلاح چشم بسته بپذیرد. در متون تخصصی در توضیح بلایند‌تراست چنین آمده است: «تولیت چشم بسته یا «بلایند‌تراست»، تولیتی است که ایجاد می‌شود تا مالک یا مالکان از جزئیات تحولات مربوط به دارایی‌ها اطلاع زیادی نداشته باشند. کارکنان دولت عموما تولیت چشم‌بسته را می‌پسندند تا از تعارض انجام وظایف اداری خود و معاملات مالی شخصی‌شان جلوگیری شده باشد.»

در کشورهای پیشرفته برخی شخصیت‌های سیاسی سرشناس، به‌ویژه آنهایی که به واسطه شغل دولتی که به آنها سپرده شده است به منابع یا اطلاعات دولتی دسترسی دارند یا حق قانون‌گذاری دارند، از تولیت چشم‌بسته بهره می‌برند تا از هرگونه اتهامی در مورد بهره‌برداری از منابع یا اطلاعات دولتی در جهت منافع شخصی و ازدیاد ثروت خود مبرا باشند. در واقع بلایند‌تراست یا تولیت چشم‌بسته بیش از آنکه با هدف رونق‌بخشی به ثروت و دارایی‌های شخصی مورد استفاده قرار گیرد و جنبه مالی یا اقتصادی داشته باشد، جنبه حقوقی دارد و می‌تواند در صورت طرح اتهامات، یا هرگونه شائبه،‌ نجات‌دهنده فرد استفاده‌کننده باشد ضمن اینکه وی می‌تواند از این موضوع اطمینان داشته باشد که درآمد و سودهای حاصل از فعالیت‌های سالم اقتصادی برای زندگی شخصی‌اش محفوظ خواهد ماند.

تاریخچه:

سابقه تاریخی تولیت چشم بسته حتی به نیم قرن هم نمی‌رسد. در واقع تا پیش از سال 1978 میلادی حتی در آمریکا که این روزها مهد «بلایند‌تراست» محسوب می‌شود، هیچ قانون فدرال یا مقرراتی که چارچوب قانونی و حقوقی «بلایند‌تراست» را تعیین کند، وجود نداشت. گاهی تنها در برخی موارد، همت و پافشاری کمیته سنا باعث می‌شد که برای تایید شرایط و صلاحیت نماینده مالی یکی از مقامات، قوانین و مقرراتی تعیین شود. با تصویب قانونی موسوم به قانون «اخلاق در دولت» در سال 1978، برای نخستین بار شرایط دقیق و خط مشی واحدی برای تاسیس، نگهداری، عملیاتی کردن و اجرای «تولیت چشم بسته» مقامات تعیین شد.

سازوکارهای مصوب «بلایند‌تراست»:

گر چه جزئیات قوانین مربوط به «تولیت چشم‌بسته» در کشورهای مختلف متفاوت است اما شاکله اصلی قوانین و مقررات آن بر اساس چارچوب‌های مشابه شکل گرفته است. در اینجا به برخی سازوکارها و چارچوب‌های تعیین شده در قوانین آمریکا اشاره می‌شود:

الف) شرایط آغاز به کار یک تولیت چشم‌بسته در آمریکا:

قبل از هرچیز باید برای انعقاد قرارداد تولیت چشم‌بسته مجوز اخذ شود. پیش از اینکه یک تولیت چشم‌بسته به اجرا درآید باید برای توافقنامه و همچنین برای مجری آن، مجوز دفتر نظارت اخلاق، کمیته منتخب اخلاق سنا یا کمیته استانداردهای رفتارهای رسمی مجلس نمایندگان آمریکا اخذ شود. طی 30 روز پس از اخذ رسمی مجوز، سند قانونی تراست باید تکمیل شود و فهرست همه دارایی‌هایی که به مجری تولیت چشم‌بسته منتقل می‌شود و انواع ارزش‌های آنها باید در اختیار دفتر نظارت اخلاق قرار داده شود.

ب) ضوابط مربوط به مجری تولیت‌چشم‌بسته (تراستی):

مجری تولیت چشم‌بسته باید یک نهاد مالی، یک حسابدار عمومی تایید شده، یک وکیل، یک کارگزار بورس یا یک مشاور سرمایه‌گذاری باشد که هیچگونه وابستگی به مقام فدرال یا هر شخصی که از این تراست منتفع می‌شود، نداشته باشد و همچنین کارکنان او نیز نباید چنین وابستگی‌ داشته باشند و نسبت به وی استقلال داشته باشند. این نداشتن وابستگی به این دلیل لازم است که مجری تولیت و کارکنان او در تصمیم‌گیری‌های سرمایه‌گذاری تحت نفوذ مقام فدرال یا دیگر ذی‌نفعان قرار نگیرند و همچنین نباید با کارکنان، شرکا یا وابستگان مقام دولتی یا هر شخص ذی‌نفع در این تراست ارتباط برقرار کنند و با آنها متحد شوند. توافقنامه تولیت چشم‌بسته باید به مجری این تولیت، اختیار دهد که در فروش هر یک از دارایی‌های موجود در فهرست این تراست آزادانه و براساس تصمیم خود عمل کند. استثنای این مساله مواردی است که دفتر نظارت اخلاق در نظر گرفته است.

ج) شرط نداشتن ارتباط:

مجری تولیت چشم‌بسته اجازه ندارد با ذی‌نفعان یا دیگر گروه‌های منتفع از این تراست تماس برقرار کند و یا با آنها مشورت کند، مگر در مواقعی که یک دارایی فروخته می‌شود و یا ارزش آن به کمتر از هزار دلار می‌رسد. مجری تولیت چشم‌بسته باید برای این تراست اظهارنامه مالیاتی فراهم کند، اما لازم نیست گزارش‌هایی درباره هلدینگ‌های تراست ارائه کند با این وجود باید اطلاعاتی درباره کل ارزش و درآمد تراست فراهم کند. این گزارش ممکن است برای مقام فدرال و طرف‌های ذی‌نفع نیز تهیه شود.

نمونه‌های استفاده از «تولیت چشم بسته»

البته به رغم همه فشارها، هنوز نمی‌توان گفت که در کشورهای پیشرفته نیز همه قانونگذاران و مقامات دارای یک بلایند‌تراست هستند، کم نیستند مقاماتی که هنوز از استفاده از بلایند‌تراست سر باز می‌زنند. در تئوری، بلایند تراست یک توافق خوب است. این ساختار که ترکیبی از کناره‌گیری قانونی و درک مالی است، از زمان جانسون، رئیس‌جمهوری سابق آمریکا برای جلوگیری از هرگونه تعارض احتمالی در منافع سیاستمداران ثروتمند آمریکایی مورد استفاده قرار گرفته است. تقریبا همه کاندیداهای ریاست‌جمهوری آمریکا از باراک اوباما گرفته تا جورج بوش و بیل کلینتون، در دوره‌ای حداقل یک بلایند‌تراست داشته‌اند. هنگامی که میت رامنی در سال 2003 فرماندار ماساچوست شد، دو بلایند‌تراست برای خود و همسرش ایجاد کرد. در انگلستان هم تعداد مقاماتی که از بلایند تراست استفاده کرده‌اند کم نیست. کریس هون، وزیر انرژی سابق انگلیس، تونی بلر، نخست‌وزیر سابق، کن کلارک، وزیر سابق دادگستری و فرانسیس ماود وزیر سابق دفتر کابینه نمونه‌های انگلیسی بلایند‌تراست هستند.

اما به‌رغم مزایای جنبی و فشارهای اخیر، تنها تعداد اندکی از قانونگذاران دولت فدرال آمریکا واقعا دارای بلایند‌تراست هستند. براساس اعلام کمیته اخلاق سنا، از 100 سناتور آمریکایی فقط 7 نفر از طریق فرآیند تنفیذ، یک بلایند‌تراست برای خود ایجاد کرده‌اند. در مجلس نمایندگان، این درصد حتی کمتر هم هست. براساس آمار مرکز تحقیقاتی پاسخگویی سیاسی، از سال2010، از 435 نماینده مجلس نمایندگان آمریکا تنها 12 نفر دارای یک بلایند‌تراست رسمی هستند.

مزایای «تولیت چشم بسته»

در باب مزایای بلایند‌تراست می‌توان به این نکات اشاره کرد: زمانی که مقامات سیاسی شخصا اموال خود را مدیریت نمی‌کنند، می‌توانند ادعای معاملات پنهانی یا سرمایه‌گذاری‌های نادرست را رد کنند. بلایند‌تراست همچنین به تراستی (شخص یا نهادی که مدیریت اموال به آن سپرده می‌شود) امکان می‌دهد که بدون رو به رو شدن با فرآیندهای طولانی افشاسازی و خطر پیامدهای نامطلوب سیاسی سرمایه‌گذاری کند. البته بلایند‌تراست به نظر ساده می‌رسد، اما این نوع قرارداد حقیقتا پیچیده و یک ابزار مالی دست و پا گیر است. کنت ای. گروس، وکیل مرکز اسکادن آرپس می‌گوید هزینه‌های آغاز فرآیند ایجاد بلایند‌تراست می‌تواند در آمریکا به ده‌ها هزار دلار برسد و این هزینه‌ها مبدایی برای ایجاد و حفظ بلایند‌تراست هستند. گروس که به کاندیداهای ریاست‌جمهوری کمک می‌کند تا فرآیند ایجاد بلایند‌تراست را طی کنند، می‌گوید:«با بلایند‌تراست بدون هیچ دلیلی، زندگی خود را پیچیده‌تر می‌کنید.»

معایب «تولیت چشم بسته»

از معایب بلایند‌تراست این است که زمانی که ایجاد می‌شود، قانون‌گذار نمی‌تواند آن را به دست فراموشی بسپارد. این مساله در سال 2005 مشکل‌ساز شد، در آن زمان بیل فریست، رهبر اکثریت سنا، از تراستی خود (فردی که تولیت اموالش را به وی سپرده بود) خواست تا 10 میلیون دلار از سهام اچ‌سی‌ای، بیمارستانی که خانواده‌ او بنیانگذار آن بودند، را بفروشد. این فروش چند روز پیش از آن انجام شد که سهام این بیمارستان یک دهم ارزش خود را از دست بدهد. فریست گفت برای جلوگیری از ایجاد تعارض منافع دست به فروش سهام خود زده است. اما کمیسیون بورس و اوراق بهادار آمریکا، در مورد این رویداد تحقیقاتی را آغاز کرد و تصمیم گرفت با قضاوت زودهنگام کسی را متهم نکند. با این وجود پیامدهای سیاسی این رویداد، عظیم بود و مهم نبود که تراست این شخص از نظر فنی کاملا «بلایند» یا چشم بسته بوده است یا نه. چون این مساله روشن بود که او می‌دانست مدیران، کل سهام او را در شرکتی که بنا کرده است، نفروخته‌اند.

لزوم زیر ساخت‌های قانونی و قضایی

در واقع برای درست عمل کردن بلایند‌تراست نیز مانند هر توافق و قرارداد حقوقی دیگر، دو اهرم باید در کشور از قدرت کافی برخوردار باشند: نخست قوانین مربوط به قرارداد بلایند‌تراست، تا جایی که خللی در «چشم بسته بودن» این توافق وارد نشود، دوم، شفافیت نظام قضایی، به نحوی که فرد خاطی در صورت اثبات جرم (چشم بسته نبودن تولیت) بدون در نظر گرفتن مقام و شهرت و ارتباطات سیاسی، به مجازات خود برسد. این چالشی است که حتی کشورهایی که سالهاست بلایندتراست در آنها مورد استفاده قرار می‌گیرد نیز هنوز با آن مواجه‌اند اما بی شک بیش از آنکه این کشورها با چالش مواجه شده باشند، از مزایای آن بهره برده‌اند.