دستور اجرایی اخیر رئیس جمهوری امریکا ناقض برخی مواد عهدنامه مودت بین ایران و امریکا مورخ 1955 است که با وجود نبود روابط دیپلماتیک رسمی بین دو کشور، بارها در رویه دیوان بین‌المللی دادگستری این عهدنامه معتبر و قابل اجرا شناخته شده است.
پیامدهای دستور اجرایی جنجال برانگیز ترامپ مبنی بر ممنوعیت موقت ورود اتباع 7 کشور به خاک ایالات متحده آمریکا همچنان ادامه دارد و دستگاه قضایی آمریکا را وارد رویارویی تاریخی با کاخ سفید کرده است. در واکنش به تعلیق دستور اجرایی 13769 که در دعوای مطروحه علیه رئیس جمهوری از سوی ایالت واشنگتن صورت گرفت، وزارت امنیت کشور در 4 فوریه 2017 اعلام کرد که تحت تأثیر دستور موقت صادره از سوی یک قاضی فدرال، اجرای این دستور اجرایی به طور موقت معلق شد و فرآیند صدور ویزا که قبلاً متوقف شده بود، دوباره راه افتاد.
در این دستور اجرایی، تعداد پناهندگانی که می‌توانند وارد کشور شوند به 50 هزار نفر در سال 2017 محدود شده و پذیرش پناهندگان را برای 120 روز تعلیق کرده است. این در حالی است که اعلام شده به پناهندگانی که به دلایل مذهبی تحت آزار هستند، اولویت داده خواهد شد، البته رئیس جمهور، ورود پناهندگان سوری را برای مدت نامعینی معلق کرده است. به موجب این دستور، ورود اتباع هفت کشور شامل ایران، عراق، لیبی، سومالی، سودان، سوریه و یمن برای 90 روز تعلیق شده است البته مورد به مورد، امکان اعمال استثنائاتی وجود دارد. متعاقباً شمول اجرایی این دستور در مورد افرادی که دارای اقامت دائم در امریکا هستند برداشته شد.
در نتیجه، بیش از یکصد مسافری که وارد امریکا شدند برای ساعت‌ها در فرودگاه‌های بین‌المللی این کشور توقیف بودند و نه به خانواده و نه مساعدت‌های حقوقی دسترسی داشتند. بیش از 60 هزار ویزا برای یک دوره موقت لغو شد و در نتیجه، دعوایی علیه سیاست مهاجرتی رئیس جمهوری ترامپ اقامه شد که استدلال می‌کرد این دستور اجرایی، مغایر قانون اساسی امریکا، قوانین فدرال مصوب کنگره و تعهدات معاهده‌ای این کشور است. لذا دادگاه‌های فدرال دستور اضطراری برای جلوگیری از توقیف، اخراج یا ممانعت از سفر افرادی که به‌طور قانونی به امریکا عزیمت می‌کنند صادر کرد تا تصمیم نهایی در مورد این دستور اجرایی اتخاذ شود.به سرعت، واکنش دانشگاه‌ها، شرکت‌ها، سیاستمداران و مردم خودنمایی کرد و تظاهرات عمومی در مقابل فرودگاه‌های بین‌المللی تشکیل شد و البته محکومیت‌های گسترده‌ای هم از خارج مانند مقامات کشورها، مقامات سازمان ملل و شخصیت‌های علمی برجسته بین‌المللی را به دنبال داشت.
استفاده ترامپ از دستور اوباما
رئیس جمهوری قبلی امریکا طی دستور اجرایی خود در ابتدای سال 2016 اعلام کرده بود که هر کسی که از اول مارس 2011 از هفت کشور یاد شده دیدار کرده بود، امکان استفاده از برنامه امتیاز لغو ویزای امریکا را نداشت. موضعگیری اولیه کاخ سفید این بود که دستور اجرایی اخیرالصدور، صرفاً توسعه محتوای همان دستور اجرایی صادره از سوی رئیس جمهوری اوباما بوده است اما منتقدان بر این باورند که مقایسه دستور ترامپ و اوباما با یکدیگر درست نیست چون هرگز دستور اجرایی سال 2016 واجد ممنوعیت عمومی برای همه اتباع این کشورها نبود. البته نباید از نظر دور داشت که ترامپ در جریان مبارزات انتخاباتی خود، بر اعمال محدودیت‌های مهاجرتی از کشورهایی که مظنون به فعالیت‌های تروریستی هستند یاد کرده و حتی تصریح به ممنوعیت کامل ورود مسلمانان به کشورش کرده بود. جالب اینکه معاون کنونی رئیس جمهوری و وزیر دفاع در دولت ترامپ با این اظهارات قبلاً مخالفت خود را اعلام کرده بودند. ترامپ حتی تصریح کرد که درخواست‌های پناهندگان مسیحی برای مهاجرت به امریکا در اولویت قرار خواهد گرفت.
این مواضع در شرایطی اتخاذ شده که بر اساس آمار ارائه شده از سوی مؤسسه سیاست مهاجرت امریکا، 784 هزار پناهنده بعد از 11 سپتامبر 2001 در امریکا مسکن گزیده‌اند و تنها سه نفر از آنها به دلیل ظن به فعالیت‌های تروریستی دستگیر شده‌اند. گفته می‌شود صدور دستور اجرایی مزبور بدون اطلاع و هماهنگی دقیق در مورد محتوای آن با بخش‌های ذیربط در قوه مجریه امریکا صورت گرفته و از همین رو ایراد زیادی در متن آن به لحاظ حقوقی وجود دارد.
در دعوایی که ایالات واشنگتن و مینه سوتا مشترکاً علیه رئیس جمهوری و وزیران ذیربط طرح کردند از دادگاه فدرال درخواست کردند که بخش‌هایی از دستور اجرایی رئیس جمهوری به اجرا درنیاید. معیارهایی که برای صدور دستور موقت مبنی بر تعلیق دستور اجرایی رئیس جمهوری محل توجه قرار می‌گیرد عبارتند از: اولاً احتمال اینکه دعوای اقامه شده در ماهیت هم مورد پذیرش باشد، وجود داشته باشد؛ ثانیاً اگر دستور موقت صادر نشود احتمال ورود خسارت غیرقابل جبرانی برود و ثالثاً صدور این دستور موقت به نفع عموم باشد. همچنین اگر تردیدهای جدی در مورد توازن منافع و موانعی که برای خواهان‌ها ایجاد می‌شود، به وجود آید و مسائل حقوقی پیچیده‌ای نیز به وجود آید که نیاز به بررسی و تحلیل عمیق‌تر مسائل باشد و از این جهت، بازگشت شرایط به گذشته قابل توجیه باشد، دستور موقتی قابل صدور خواهد بود.در نتیجه، دادگاه از دفاعیات خواهان‌ها متقاعد شد که صدور دستور موقت، متضمن منافع عمومی است و هم خسارات جبران‌ناپذیری در اجرای این دستور اجرایی به خواهان‌ها می‌تواند وارد شود و چون احتمال موفقیت دعوا در ماهیت هم وجود دارد لذا چون افراد مقیم در این دو ایالت در حوزه‌های کار، آموزش، تجارت، روابط خانوادگی و آزادی مسافرت از این دستور اجرایی متحمل خسارت شده‌اند و این خسارات قابل توجه بوده و تداوم دارند پس دستور موقت علیه خواندگان در خصوص اجرانشدن موقت قسمت‌هایی از ماده 3 و ماده 5 دستور اجرایی در مورد ممنوعیت سفر و اعمال سیستم نظارتی مضاعف در سراسر کشور صادر شد. باید اضافه کرد که خواندگان مدعی آن بودند که اجرای این دستور موقت فقط باید محدود به دو ایالتی باشد که به‌عنوان خواهان در این دعوا شرکت دارند اما دادگاه با این استدلال که دعوا ناظر بر قوانین فدرال مربوط به مهاجرت و کسب تابعیت در امریکاست و چون واجد آثار در کل کشور است پس دستور موقت هم باید در کل کشور به اجرا درآید. سپس طرفین موظف شدند در رابطه با این دستور موقت، لوایح دفاعی خود را تا ساعت 17 روز 6 فوریه 2017 ارائه داده و متعاقباً دادگاه زمان جلسه استماع فوری را اعلام خواهد کرد که این تاریخ برای ساعت 18 روز 7 فوریه از طریق تلفن مقرر شد. متعاقباً رئیس جمهوری با اشاره به اختیارات خود تحت اصل دوم قانون اساسی در امور خارجی و همین‌طور اختیارات قانونی برای تعلیق ورود دسته‌ای از خارجیان به کشور که ممکن است برای کشور مضر باشد صدور دستور اجرایی مذکور را توجیه کرد و با اشاره به خطر رو به فزونی تهدیدهای تروریستی و تأکید بر اینکه خارجی خواهان ورود به امریکا از امتیازی نمی‌تواند برخوردار باشد و نمی‌تواند مدعی حقوقی براساس قانون اساسی ایالات متحده باشد، استدلال کرد که باید به صلاحدید حاکمیتی در این زمینه بسنده کرد. در نتیجه، وزارت دادگستری خواستار توقف اضطراری دستور موقت صادره تا تعیین تکلیف نهایی شد با این استدلال که دفاعیات دولت از نظر ماهوی به احتمال خیلی زیاد در مرحله تجدیدنظرخواهی مورد قبول قرار خواهد گرفت؛ و دیگر اینکه توقف نیافتن دستور موقت اضطراری می‌تواند لطمات جبران‌ناپذیری وارد کند؛ هم چنین اگر این توقف اضطراری به عمل آید خواهان‌های پرونده صدمه جبران‌ناپذیری نخواهند خورد و منفعت عمومی در توقف اضطراری اجرای دستور موقت مورد اعتراض است. در نهایت دادگاه درخواست دولت را نپذیرفت و دستور موقت همچنان به قوت خود مجری ماند.
خاستگاه سیاسی یک دعوای قضایی
با توجه به اینکه موضوع دستور اجرایی صادره موسوم به ممنوعیت سفر در حال حاضر در ایالات متحده به موضوعی تبدیل شده که حامیان دو جبهه سیاسی این کشور یعنی جمهوریخواهان و دموکرات‌ها در موافقت یا مخالفت با آن در مقابل یکدیگر صف‌بندی کرده‌اند، شاید خاستگاه سیاسی قضاتی که در این پرونده دخالت دارند نیز از اهمیت خاصی برخوردار باشد. قاضی فدرال که اقدام به صدور دستور موقت برای اجرانشدن دستور اجرایی کرد فردی است که توسط جمهوریخواهان به کار گماشته شده است. ترکیب سه نفره قضات دادگاه ناحیه نهم نیز که مسئول بررسی پرونده هستند که در قسمت غربی ایالات متحده واقع است نیز ترکیب جالبی را نشان می‌دهد. یکی از قضات از مسن‌ترین قضات فدرال با 85 سال است که توسط رئیس جمهوری کارتر در 1980 معرفی شده است. قاضی دوم توسط اوباما در 2013 معرفی شده که از قضات جوان دادگاه فدرال با 44 سال است و قاضی میانسال سوم از سوی جرج دبلیو بوش در 2001 معرفی شده است. با توجه به سوابق، نشانه چندانی از جهت‌گیری سیاسی این قضات در دست نیست و از همین رو نتیجه جلسه استماع در این دادگاه قابل پیش‌بینی نیست.تا قبل از تشکیل جلسه استماع شفاهی، سه محور اصلی تحلیل‌ها که احتمال موفقیت موضع خواهان‌ها را علیه رئیس جمهوری ترامپ قوت می‌بخشید عبارت بود از اینکه: الف) دستور اجرایی منع سفر بر خلاف اصول بنیادین قانون اساسی امریکا ناظر برنبود تبعیض و آزادی مذهبی است؛ ب) ترامپ با اظهارات خود در توئیتر و زیر سؤال بردن قاضی صادر‌کننده دستور موقت، استقلال قوه قضائیه را مورد تردید قرار داده است؛ و ج) این اقدام رئیس جمهوری امریکا باعث ورود خسارات قابل توجهی به مردم امریکا از جمله افراد مقیم در ایالت واشنگتن شده که بیش از 7000 نفر از آنها از اتباع هفت کشور درج شده در فهرست هستند و علاوه بر اینکه روابط خانوادگی آنها مخدوش شده، امور مربوط به دانشگاه، وضعیت کاری، تجارت و در نهایت آزادی تردد آنها مورد تهدید قرار گرفته است، اما پیش‌بینی‌ها در مورد نتیجه این دعوا بعد از برگزاری جلسه استماع، تغییرات قابل توجهی به خود دید.در خصوص توهین‌های رئیس جمهوری ترامپ به قاضی مبنی بر اینکه او را «به اصطلاح قاضی» خواند یا اعلام کرد که «اگر واقعه‌ای تروریستی در کشور رخ دهد باید این قاضی را سرزنش کرد» شایان ذکر است دو موضع قابل اتخاذ است: از یک طرف می‌توان تبادل دیدگاه‌های قوه مجریه و قوه قضائیه را خیلی امری طبیعی دانست و اتفاقاً نشانه استقلال این دو قوه از یکدیگر برشمرد و از طرف دیگر، ممکن است اظهار نظر اول ترامپ را ایرادی به فرآیند نصب و تفویض اختیارات به قاضی مورد نظر تعبیر کرد که در این صورت، اظهارات وی واجد آثار حقوقی سنگینی برای رئیس جمهوری به دلیل زیر سؤال بردن قوه قضائیه این کشور خواهد بود.مشاور ویژه وزارت دادگستری در دفاعیات خود در جلسه استماع شفاهی که به دلیل فوریت موضوع و بعد مسافت از طریق تلفن برگزار شد به اختیارات رئیس جمهوری طبق قانون مهاجرت امریکا اشاره کرد که می‌تواند مانع ورود گروهی از خارجیان به کشور در راستای امنیت کشور شود. وی به ریسک قابل توجه تروریست‌ها اشاره کرد و قائل بر آن شد که رئیس جمهوری در نهایت، مسئول تصمیم‌گیری در خصوص مسائل امنیت ملی کشور است و تشخیص حاشیه ریسک ناشی از این دستور اجرایی برعهده رئیس جمهوری است و قضات یا وکلا در چارچوب دعاویی که در مقابل دادگاه‌ها مطرح می‌کنند نباید در این زمینه تأثیر‌گذار باشند. وی همین طور مدعی شد که اشخاص ثالث اگر اجازه ورود به خاک امریکا را پیدا نکنند نمی‌توانند براساس قانون اساسی این کشور، مدعی امتیازاتی باشند. بعلاوه، او اظهار کرد که مبنای تعیین کشورها در این فهرست، دستور اجرایی صادره از سوی رئیس جمهوری قبلی امریکا بوده که طی سال‌های 2015 و 2016 در مورد برنامه امتیاز لغو روادید این هفت کشور را به کنگره معرفی کرده بود.
در مقابل، وکیل خواهان‌ها مدعی شد ادعاهایی که بر پایه قانون اساسی در لغو دستور اجرایی رئیس جمهوری مطرح شده است، امتیازاتی نیست که خارجیان خواستار آن باشند بلکه امتیازاتی است که شهروندان امریکایی مقیم در ایالت واشنگتن به لحاظ تأثیر سوء این دستور اجرایی بر زندگی خود به قانون اساسی متوسل شده‌اند. وی با تأکید عمده بر خسارات وارد شده، اظهارات رئیس جمهوری ترامپ را در جریان مبارزات انتخاباتی خود به‌عنوان قرینه‌هایی در اتخاذ سیاست تبعیض‌آمیز مهاجرتی از سوی دولت وی برشمرد.
در تحلیل کلی جریان رسیدگی به این پرونده در دادگاه ناحیه نهم واقع در کالیفرنیای شمالی می‌توان چند نکته را مورد توجه قرار داد:
با‌وجود اینکه این دادگاه، مأموریت داشت به این پرسش پاسخ دهد که آیا صدور دستور موقت از سوی قاضی فدرال مبنی بر توقف دستور اجرایی رئیس جمهوری در سراسر کشور موجه بوده است یا خیر، شاهد آن هستیم که دادگاه علاوه بر ورود به مسائل شکلی، مسائل ماهوی قابل طرح در این قضیه مثل موارد نقض قانون اساسی را هم مورد بررسی قرار داد و این مثال خوبی است تا توجه کنیم که مرز بین مباحث شکلی و ماهوی هر روز در مباحث زنده حقوقی در حال کمرنگ‌تر شدن است. با اینکه قضات از وکیل طرف خوانده خواستند تا مدارک مربوط به انتساب اعمال تروریستی به این هفت کشور را ارائه دهد و ادله‌ای مبنی بر وجود تهدید واقعی نسبت به ایالات متحده از سوی این کشورها تقدیم دادگاه کنند، وکیل خوانده به نبود فرصت کافی برای جمع‌آوری ادله اشاره کرد و فقط به اقدام اوباما در طول سال‌های 2015 و 2016 مبنی بر درج این هفت کشور با سابقه اقدامات تروریستی بسنده کرد. یکی از پاشنه‌های آشیل و نقاط ضعف جدی دفاعیات وکیل خواهان در این جلسه این بود که وی نتوانست نشان دهد چگونه ایالت واشنگتن در قالب ظرفیت رسمی خود، در لغو دستور اجرایی ذینفع است و حتی اگر استدلال‌های وکیل پذیرفته شود فقط توجیهی برای لغو دستور مزبور در آن ایالت است و دلیلی وجود ندارد که بتوان خواستار لغو دستور در سراسر کشور شد. بدیهی است چنانچه اشخاص خصوصی از این دستور صدمه دیده‌اند می‌توانند دعوای جبران خسارت و احیاناً لغو دستور را طی دعاوی انفرادی خود مطرح کنند. در این جلسه، یکی از قضات بر این مطلب تکیه کرد که هفت کشور یاد شده فقط حدود 15 درصد از جمعیت مسلمانان دنیا را تشکیل می‌دهند و لذا نمی‌توان دستور اجرایی رئیس جمهوری را به‌عنوان یک اقدام تبعیض‌آمیز علیه مسلمانان برشمرد. صدور این دستور، اقدامی بر پایه امنیت ملی کشور تلقی شد که تدابیر محدود‌کننده مزبور براساس ملیت افراد با توجه به سابقه‌ای که دولت‌های آنها در اقدامات تروریستی (از منظر امریکایی ها) داشته‌اند، اعمال می‌شود و این اقدامی بی‌سابقه و خلاف قانون اساسی به خودی خود نیست.
آخرین شانس ترامپ
البته نباید از این واقعیت هم عبور کرد که در بخش‌های مختلفی از لایحه دفاعی ایالت واشنگتن می‌توان نشانه‌هایی یافت که متن از چارچوب ملاحظات حقوقی فاصله گرفته و اسیر احساسات و موضعگیری‌های سیاسی شده که این هم نمی‌تواند برای دادگاه مطلوب تلقی شود. برای نمونه می‌توان به سطر اول لایحه دفاعی ایالت واشنگتن اشاره کرد که بیان می‌کند با صدور دستور اجرایی در تاریخ 27 ژانویه 2017، رئیس جمهوری کشور را به «آشوب» کشید.
شاید طلایی‌ترین نکته‌ای که وکلای ترامپ بر آن توانستند در این دادگاه مانور دهند این بود که مبنای فهرست کشورهای هفتگانه، اقدام رئیس جمهوری قبلی امریکا بوده و لذا اتهام اقدام تبعیض‌آمیز ترامپ قابل قبول نخواهد بود. همچنین به نظر نمی‌رسد ایالت واشنگتن از موضعی قوی در توجیه اینکه دستور موقت صادره قابل اجرا برای کلیه کشور است، برخوردار باشد و احتمالاً حکم نهایی صادره از این دادگاه، از دو جهت، دستور موقت صادر شده را محدود خواهد کرد: نخست به لحاظ گستره جغرافیایی، این دستور موقت فقط در ایالت واشنگتن قابل اجرا خواهد بود و دوم اینکه اجرای ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های مندرج در این دستور، بین افرادی که هیچ وابستگی و علقه‌ای با امریکا ندارند و قبلاً وارد این کشور نشده‌اند با افرادی که با امریکا تماس دارند قائل به تفکیک خواهد شد. به هر حال چند روز قبل حکم دادگاه تجدید نظر ناحیه نهم در کالیفرنیای شمالی مبنی بر تأیید دستور موقت توقف اجرای دستور اجرایی رئیس جمهوری صادر شد و به نظر می‌رسد با توجه به دعاوی دیگری که در ایالات دیگر در این زمینه طرح شده است، موضوع بزودی در دیوان عالی کشور مطرح می شود تا رسیدگی ماهوی در مورد انطباق محتوای آن با قانون اساسی انجام شود.شایان ذکر است در این رأی، چون مبنای رسیدگی شکلی در مورد وجاهت دستور موقت بوده،به جای تصریح به انطباق دستور اجرایی با قانون اساسی، به این موضوع اشاره کرده که خواهان‌ها از موضع قابل قبولی در ماهیت برخوردار هستند.این حکم به این معنی نیست که مرزهای امریکا به روی همه دنیا باز است بلکه معنی این حکم این است که همچنان بررسی جدی نسبت به افرادی که خواهان ورود به این کشور هستند اعمال می‌شود ولی ممنوعیت کلی وجود ندارد.با توجه به اینکه ترکیب کنونی دیوان عالی شامل ٤ قاضی منصوب رؤسای جمهور دموکرات و ٤ قاضی منصوب رؤسای جمهور جمهوریخواه است اگر بر اساس سابقه سیاسی، رأی دیوان عالی که حداقل چند ماه طول خواهد کشید بین دو گروه سیاسی، چهار به چهار رأی بیاورد در این صورت رأی همین دادگاه تجدید نظر ملاک عمل خواهد شد.
شلیک دادگاه تجدید نظر به دستور اجرایی
دقایقی پس از صدور حکم دادگاه تجدید نظر، رئیس جمهوری ترامپ ضمن اشاره به اینکه امنیت کشور در معرض خطر است اعلام کرد که شما را در دادگاه خواهیم دید. به نظر می‌رسد هرچند این امکان برای وکلای دولت وجود دارد که در سطح رسیدگی پایین تری وارد ماهیت برای دفاع شوند یا خواستار صدور حکم اضطراری برای عدم اجرای دادگاه تجدید نظر شوند که با رأی مثبت هر سه قاضی صادر شده است ولی احتمال قوی تر، طرح این دعوی درآینده نزدیک در دیوان عالی برای تعیین تکلیف نهایی است.اضافه می‌شود در حکم دادگاه تجدید نظر، دو استدلال اصلی عبارتند از نقض اصل دادرسی منصفانه و اعمال تبعیض مذهبی.به تازگی نیز یکی از مقامات رسمی کاخ سفید اعلام کرده ، دولت ترامپ به جای فرجام خواهی از حکم صادره در دادگاه تجدید نظر فدرال ناحیه نهم در ایالت کالیفرنیا ، تصمیم گرفته است موضوع ابطال دستور موقت صادره برای توقف اجرای دستور اجرایی ممنوعیت سفر را دنبال نکند، بلکه در دادگاه بدوی ایالت واشنگتن در شهر سیاتل اقدام به پیگیری دعوای ماهوی نماید.به این معنا که آیا محتوای دستور اجرایی رئیس جمهوری بر اساس قوانین مصوب کنگره در مورد مهاجرت و همچنین قانون اساسی امریکا، قانونی و در حدود اختیارات رئیس جمهوری است یا خیر.نباید از نظر دور داشت که موضع دولت امریکا در پیگیری دعوای ماهوی در مقایسه با تلاش حقوقی وی برای ابطال دستور موقت صادره از سوی قاضی فدرال در ایالت واشنگتن قوی‌تر بوده و بنا به ملاحظات قانونی و امنیت ملی، احتمال موفقیت پرونده به نفع ترامپ دور از واقعیت نیست.
موازی با این اقدام قضایی، اخباری حکایت از آن دارد که ترامپ برای اینکه القا کند در این کارزار حقوقی بازنده نشده در صدد است ظرف چند روز آینده، دستور اجرایی دیگری با مفاد رقیق‌تر در اعمال محدودیت سفر به امریکا صادرکند.
