این برنامه از سه بخش تشکیل شده است و می‌کوشد با رفع انجماد از دارایی نظام بانکی، به حبس منابع این شبکه پایان دهد. برای این منظور، بخش نخست برنامه ماموریت‌های ده‌‌گانه‌ای را بر دوش بانک مرکزی گذاشته تا به کمک آنها، نقش «نظارتی» و «سیاستگذاری پولی» این نهاد تقویت شود تا بتواند با مدیریت مطالبات غیرجاری و تخفیف تنگنای اعتباری، زمینه‌های کاهش غیرمستقیم نرخ سود با استفاده از ابزارهای جدیدی مثل «عملیات بازار باز» را فراهم کند و به کنترل تورم (حفظ ثبات پولی) و بازگرداندن سلامت بانکی (حفظ ثبات مالی) نیز ادامه دهد. بخش دوم از این طرح، جزء دیگری از منابع محبوس یعنی «بدهی‌های دولتی» را هدف گرفته است و با محوریت وزارت امور اقتصادی و دارایی می‌کوشد در سال جاری با تبدیل بدهی‌های دولتی به اوراق بهادار و استفاده از ابزار جدید «بازار بدهی»، به رفع تنگنای اعتباری کمک کند و به اهداف دیگری مثل تقویت ابزارهای پولی و مالی و نیز اعتباردهی به پشتوانه وثیقه دست پیدا کند. در نهایت، بخش سوم از این برنامه عاجل که در سال جاری اجرا خواهد شد، «افزایش سرمایه بانک‌ها» را هدف قرار می‌دهد.
فاز نخست «برنامه جامع اصلاح بانکی و مالی» که از آن تحت عنوان «نجات بازار پول» یاد می‌شود، روز گذشته از سوی بانک مرکزی به‌طور رسمی رونمایی شد. این برنامه در فاز نخست از سه بخش تشکیل شده است. بخش نخست، «تقویت نقش نظارتی و سیاستگذاری در بازار پول» را هدف قرار داده و بر افزایش اقتدار بانک مرکزی متمرکز است. بخش دوم، «ساماندهی بدهی‌های دولت و بازارپذیر کردن آنها از طریق تبدیل به اوراق» را مد نظر دارد و با محوریت وزارت اقتصاد و دارایی –به‌عنوان متولی بدهی‌های دولت- انجام می‌شود. بخش سوم نیز، «ارتقای کفایت سرمایه بانک‌ها» برای بهبود سلامت و افزایش قدرت تسهیلات‌دهی شبکه بانکی مورد توجه است. این طرح در سال جاری، «انجمادزدایی» از دارایی‌های بانکی با سازوکارهای مختلف را در دستور کار دارد. برای این منظور، قدرت بانک مرکزی برای استفاده از ابزارهای موردنیاز افزایش می‌یابد تا اهدافی مثل کنترل «مطالبات غیرجاری» محقق شود. علاوه بر این، ساماندهی «بدهی‌های دولتی» هم باعث می‌شود جزء دیگری از دارایی‌های منجمد، تحت نظارت و مدیریت قرار بگیرد. به این ترتیب، با انجمادزدایی از دارایی‌های بانکی با استفاده از ابزارهای معرفی شده، سیاست‌گذار امیدوار است که با چالش تنگنای اعتباری، خطر افزایش تورم و ورود شوک به اقتصاد کلان مقابله کند.
ریشه‌ها و پیامدهای تنگنای اعتباری
این گزارش در تحلیل مساله کنونی، ابتدا توضیح داده که مسائلی مثل «مطالبات غیرجاری»، «بدهی‌های دولتی» و «رکود دارایی‌های بانک‌ها» به معضل «جریان نقد بانک‌ها» منجر شده و همین معضل، عامل «تنگنای اعتباری» و بالا ماندن نرخ‌های سود به‌رغم کاهش تورم بوده است. در نتیجه، بانک‌ها برای جذب منابع وارد رقابتی ناسالم شدند که به افزایش هزینه تامین مالی و افزایش ریسک دارایی‌های بانک‌ها منجر شده است که خود در مراحل بعد، به افزایش مطالبات غیرجاری و بدترشدن وضعیت ترازنامه‌ها انجامیده است. به عبارت دیگر، «بالا بودن نرخ‌های سود بانکی عمدتا معلول شرایط حاکم بر شبکه بانکی و ایجادکننده چرخه معیوب، بوده است». بر اساس این تحلیل، به دلیل سهم بالای نظام بانکی در تامین مالی، تنگنای اعتباری به یکی از مسائل مهم اقتصاد تبدیل شده و خروج پایدار از رکود را با چالش جدی مواجه کرده است.
در این شرایط، روند شاخص‌های ثبات بانکی ـ مانند نسبت مطالبات غیرجاری و کفایت سرمایه ـ نیز به‌گونه‌ای است که نگرانی‌هایی را در مورد ادامه روند موجود، از نظر «تضعیف فراگیر و مستمر سلامت بانک‌ها» به وجود آورده است. این تحلیل با توجه به نمونه‌های مشابه در کشورهای دیگر و بررسی دینامیک ترازنامه بانک‌ها، تضعیف سلامت بانکی را نتیجه «توسعه مالی نامتوازن دهه 1380» دانسته و درمان صحیح را در گروی شناسایی عوامل بیماری نظام بانکی، ذکر کرده است. بر اساس این تحلیل، معضلات نظام بانکی را می‌توان در قالب سه لایه دسته‌بندی کرد: لایه نخست، «معضلات بنیادین» از جنس مسائل ساختاری و نهادی است. لایه دوم، معضل «کاهش درآمدزایی دارایی‌های بانک‌ها» است که به اختصار «انجماد دارایی‌ها» نامیده می‌شود. لایه سوم نیز «معضل جریان نقد بانک‌ها» است که در قالب افت نسبت تسهیلات اعطایی به سپرده‌ها، نرخ بالای سود و جنگ قیمتی بین موسسات مالی نمایان شده است.
اقدام عاجل برای سالم‌سازی
گزارش بانک مرکزی پس از تحلیل وضع موجود، اقدام عاجل پیش روی سیاست‌گذار برای سالم‌سازی بازارهای پول و سرمایه را «اصلاح بخش مالی و در نتیجه تجدید ساختار بازار پول و بازنگری در ساختار و سالم‌سازی ترکیب ترازنامه بانک‌ها» عنوان کرده است که پس از نامه تیرماه 1394 رئیس‌جمهوری خطاب به معاون اول، به‌طور جدی در دستور کار قرار گرفت و پس از چند مرحله، به تصویب طرح کنونی منجر شد. نکته مهم این گزارش اشاره به این است که «شاخص‌های سلامت بانکی تا سال 1394 به‌طور مستمر در حال تضعیف بوده است و در صورتی که اقدام عاجلی انجام نشود، به اختلال کارکرد نظام بانکی و تخریب سلامت بازارهای مالی منجر می‌شود و مداخلات گسترده بانک مرکزی را طلب خواهد کرد که نتیجه‌ای جز تورم و رکود طولانی نخواهد داشت».
این گزارش با توضیح قوانین، نهادها، زیرساخت‌ها و عوامل به وجود آورنده وضعیت موجود، تاکید می‌کند سیاست‌های مقطعی و اقدامات دستوری بی‌نتیجه خواهد بود و «تغییر وضعیت، نیازمند تغییر قواعد بازی» است. این تحلیل می‌گوید که به دلیل زمانبر بودن اصلاح ساختاری و نهادی، ابتدا ضروری است بهبود موقتی در شرایط نظام بانکی را به کمک «اقداماتی عاجل به منظور حل مساله جریان نقد بانک‌ها» ایجاد کرد تا قبل از آن‌که اصلاحات پایه‌ای به نتیجه برسند، نظام بانکی با مشکلی جدی مواجه نشود. این تحلیل، برنامه عاجل کنونی برای اجرا در سال جاری را دارای چهار ویژگی اصلی دانسته است: «مانع دسترسی به تورم تک رقمی پایدار نشود»، «نرخ حقیقی سود سپرده بانکی تا حد خنثی‌سازی اثر جنگ قیمتی بانک‌ها در بازار سپرده کاهش یابد»، «تنگنای اعتباری از طریق کاهش نرخ، افزایش دسترسی و مقدار تسهیلات به تدریج تخفیف یابد»، «موجب افزایش تلاطم محیط اقتصاد کلان نشود».
بر اساس این گزارش، هدف اصلی فاز نخست برنامه اصلاح بانکی که قرار است در سال 1395 اجرا شود، «بهبود وضعیت سلامت نظام بانکی، بهبود رابطه بانک و دولت، تقویت نقش نظارتی و قدرت سیاستگذاری پولی بانک مرکزی» است و این مرحله، در سه بسته «حل معضل جریان نقد و انجماد دارایی‌ها»، «ساماندهی بدهی‌های دولت» و «افزایش سرمایه بانک‌ها» تعریف شده است.
یک: ماموریت 10محوره بانک مرکزی
بخش نخست از فاز مقدماتی، هدف «تقویت نقش نظارتی و سیاستگذاری در بازار پول» را مورد توجه قرار داده و می‌گوید تقویت بانک مرکزی از این به بعد راهگشای بسیاری از معضلات نظام بانکی خواهد بود. برای این منظور، برنامه‌ای در بانک مرکزی تدوین شده و 10 محور «مدیریت فعالانه بازار بین بانکی»، «تجهیز و تخصیص منابع شبکه بانکی»، «تعدیل نسبت سپرده قانونی بانک‌های تجاری»، «دسته‌بندی بانک‌ها و نظارت بر رفتار بانک‌های مشکل‌دار»، «به‌کارگیری عملیات بازار باز در اجرای سیاست‌های پولی»، «انتظام بخشی بازار پول با ساماندهی موسسات غیرمجاز»، «افزایش سرمایه بانک‌های غیردولتی»، «حل‌وفصل مطالبات غیرجاری بانک‌ها»، «ادغام، اصلاح و بازسازی، تصفیه و انحلال بانک‌ها و موسسات اعتباری» و «ارتقای نظارت موثر بر فعالیت بانک‌ها» تشکیل شده است.
بر اساس این بسته، بانک مرکزی برای کاهش غیردستوری نرخ سود فراهم کردن محیطی باثبات را مورد توجه قرار می‌دهد و به‌جای ابزارهای مستقیم، استفاده از ابزارهای غیرمستقیم و مبتنی بر سازوکار بازار مثل «عملیات بازار باز» را در پیش می‌گیرد. برای جلوگیری از تداوم جنگ قیمتی نیز راهکاری پیش‌بینی شده که «با توجه به میزان تبعیت بانک‌ها از سیاست‌ها و نیز سلامت هر یک از آنها، بانک مرکزی با استفاده از ابزارهای تنبیهی و تشویقی رفتار متمایزی را با هر بانک داشته باشد». در این رابطه، زیربرنامه‌های «دسته‌بندی بانک‌ها و نظارت بر رفتار بانک‌های مشکل‌دار»، «تعدیل نسبت سپرده قانونی بانک‌های تجاری»، «ادغام، اصلاح و بازسازی، تصفیه و انحلال بانک‌ها و موسسات اعتباری» و «ارتقای نظارت موثر بر فعالیت بانک‌ها» طراحی شده‌اند.
از دیگر اهداف برنامه مذکور، ارتقای توان بانک مرکزی برای کنترل تورم (حفظ ثبات پولی) و بازگرداندن سلامت بانکی (حفظ ثبات مالی) است. «به‌کارگیری عملیات بازار باز در اجرای سیاست‌های پولی» کمک می‌کند تا جهت کنترل تورم، تامین نقدینگی بانک مرکزی برگشت‌پذیر باشد. «حل‌وفصل مطالبات غیرجاری بانک‌ها» که جزو اصلی‌ترین معضلات نظام بانکی است، نیازمند مجموعه‌ای اصلاحات ساختاری و نهادی و همچنین مجموعه‌ای عملیات است که در قالب این برنامه قابل‌انجام خواهد بود. برنامه «افزایش سرمایه بانک‌های غیردولتی» نیز برای ارتقای سلامت نظام بانکی، جلوگیری از بی‌ثباتی بانکی و افزایش توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها طراحی شده‌است.
الزامات اجرای موفق این طرح نیز در گرو اجرایی شدن همه زیربرنامه‌های آن است که سه الزام یعنی «تصویب قوانین مورد نیاز توسط مجلس»، «حمایت همه‌جانبه قوا و ارکان مختلف حکومتی از بانک مرکزی در نظارت و برخورد با موسسات مالی ناسالم» و «انتشار اوراق بدهی دولت و بازارپذیر شدن آن (برای استفاده در اعطای خط اعتباری وثیقه‌دار توسط بانک مرکزی، اجرای عملیات بازار باز و جلوگیری از خروج سپرده‌ها)» برای آن ذکر شده است.
دو: ساماندهی بدهی‌های دولت
بخش دوم از طرح نجات پولی در سال 1395، «ساماندهی بدهی‌های دولت و بازارپذیر کردن آنها از طریق تبدیل به اوراق» را مدنظر دارد و با محوریت وزارت اقتصاد و دارایی –به‌عنوان متولی بدهی‌های دولت- انجام می‌شود. بدهی‌های دولتی از یک طرف باعث شده اصل و فرع وام‌های پرداختی به دولت متوقف شده و از این ناحیه دارایی‌های بانک‌ها منجمد شود. از طرف دیگر هم، این بدهی‌ها در مراحل بعد از طریق تضعیف جریان درآمدی تولید‌کنندگان و کارفرمایان به پروژه‌های دولتی، سبب افزایش مطالبات غیرجاری بانک‌ها شده که مجددا به انجماد دارایی‌ها منجر شده است. در نتیجه، استمرار وضعیت فعلی بدهی‌های دولتی به «تداوم و حتی تشدید وضعیت رکودی فعلی» خواهد انجامید.
این گزارش با مقایسه ابعاد بدهی‌های دولت با سایر کشورها می‌گوید: «پتانسیل استفاده از استقراض قاعده‌مند دولت در ایران وجود دارد» و روی آوردن به یک ابزار جدید، یعنی «اوراق بهادارسازی بدهی‌های دولتی»، می‌تواند در خروج از رکود و مقابله با شوک‌ها به دولت کمک کند و منبع مالی جدیدی برای استقراض‌های آتی دولت فراهم آورد. این امر، باعث می‌شود در ترازنامه شبکه بانکی نیز انباشتی از اوراق بهادار ایجاد شود، به کشف نرخ حقیقی سود کمک کند و ابزارهای لازم برای سیاست پولی قاعده‌مند و اجرای عملیات بازار باز در اختیار بانک مرکزی قرار گیرد. بنابراین، برنامه نجات پولی پیش‌بینی می‌کند که با اوراق بهادارسازی بدهی‌های دولتی، اجرای پنج هدف یعنی «رفع تنگنای اعتباری با تسویه مطالبات بانک‌ها»، «تقویت ابزارهای سیاست پولی»، «اعتباردهی به پشتوانه وثیقه توسط بانک مرکزی»، «تقویت ابزار سیاست مالی» (با درج شدن رقم اوراق در بودجه سنواتی) و «ساماندهی بدهی‌های دولت» تسهیل شود.
بر اساس توضیحات منتشر شده در این طرح، اوراق بهادار اسلامی منتشر شده به ازای بدهی‌های دولت، در مرحله اول در بازار سرمایه به فروش نمی‌رسند، بلکه به طلبکاران از دولت (بانک‌ها، پیمانکاران و بخش خصوصی و سایر) واگذار می‌شوند. به این منظور از اوراق تسویه، اسناد خزانه و صکوک استفاده می‌شود. بخشی از اوراق با ایجاد اتاق تسویه بین دولت، پیمانکاران و بانک‌ها تسویه می‌شود. در این چارچوب، به هر یک از طلبکاران سبدی متشکل از اوراق یک تا پنج‌ساله واگذار می‌شود که نرخ اوراق می‌تواند براساس نرخ تورم تعیین شود.
این گزارش، 8 پیش‌شرط برای اجرای این بخش از برنامه ذکر کرده و می‌گوید در صورت عدم تمهید این 8 پیش‌شرط لازم، نتایج حاصله به مراتب بدتر از حالت عدم اجرای طرح خواهد بود: 1- لحاظ هزینه مالی در بودجه سالانه و بازپرداخت دقیق و به‌موقع اصل و سود این اوراق ضروری است، 2- مدیریت متمرکز بدهی‌ها و اوراق بدهی دولت و تعیین سقف انتشار متناسب با تولید ناخالص داخلی الزامی است، 3-ایجاد بدهی جدید دولت با اولویت تامین از طریق انتشار اوراق در بازار سرمایه باید صورت گیرد، 4-بانک مرکزی در جهت اعمال سیاست پولی، متناسب با اهداف اقتصاد کلان می‌تواند از این اوراق به‌عنوان وثیقه و یا اجرای عملیات بازار باز استفاده کند، 5-توثیق این اوراق در رابطه بانک‌ها و بانک مرکزی و اجرای عملیات بازار باز این اوراق را ارزشمند می‌کند و باعث می‌شود بازار آن به سرعت شکل بگیرد، 6- قوانین مورد نیاز در مجلس شورای اسلامی باید تصویب شود، 7-دقت بر ملاحظات شرعی بانکداری اسلامی در طراحی و انتشار این اوراق صورت گیرد، 8-اجازه قانونی برای وزارت امور اقتصادی و دارایی برای پرداخت مبالغ سررسید اصل و سود اوراق از سرجمع منابع بودجه کشور اخذ شود.
سه: افزایش سرمایه بانک‌ها
بر اساس اصول بانکداری و بر اساس مقررات کمیته بال به منظور مهار درجه ریسک‌پذیری مدیران بانک‌ها در استفاده از سپرده‌های افراد جامعه، لازم است بانک‌ها یک سطح حداقلی از پوشش ریسک را از طریق سرمایه سهامداران فراهم کنند. برهمین اساس، بخش سوم این برنامه ارتقای کفایت سرمایه بانک‌ها برای ارتقای سلامت شبکه بانکی و افزایش قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها است. این برنامه می‌گوید «افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، با مسوولیت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور انجام می‌شود» و «الزام و نظارت بر افزایش سرمایه بانک‌های خصوصی با محوریت بانک مرکزی خواهد بود». این گزارش می‌گوید ورود سرمایه جدید، هم سلامت بانک‌ها را بهبود می‌بخشد و هم با بهتر شدن پوشش ریسک، توسعه ارتباطات بین‌المللی بانک‌ها را هموار می‌کند. با این حال، تامین این سرمایه، «مشروط به اصلاحات و تجدید ساختار بانک‌ها خواهد بود تا از این طریق زمینه بروز مشکلات و برگشت به وضعیت کنونی از بین برود». برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، ابزارهایی شامل «ظرفیت‌های قانون بودجه سال 1395 برای افزایش سرمایه»، «افزایش سرمایه از محل واگذاری باقیمانده سهام دولت در بانک‌ها و بیمه‌ها»، «ظرفیت‌های قانون رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی کشور»، «ظرفیت‌های قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت»، «انتشار اوراق مشارکت» و «افزایش سرمایه از محل صندوق توسعه ملی» عنوان شده است. در نهایت، برای اجرای موفق برنامه،سه الزام شامل «تصویب قوانین مورد نیاز در مجلس»، «تخصیص بودجه مورد نیاز جهت افزایش سرمایه مطابق با بندهای پیش‌بینی شده در طرح» و «نظارت بانک مرکزی بر تجدید ساختار بانک‌ها» نیز ذکر شده است.
الزامات اجرای موفق برنامه مقدماتی اصلاح نظام بانکی
بر اساس تحلیلی که همراه این برنامه جامع منتشر شده است، ماهیت به‌هم پیوسته ارتباطات میان بازیگران بازار مالی، اقدامات اصلاحی را به شکل مجموعه ای از عوامل منظم و مرتبط با یکدیگر درمی‌آورد که عدم اجرا یا اجرای ناقص آن حتی ممکن است سلامت بانکی را با سرعت بیشتری نسبت به وضعیت کنونی با مشکل مواجه سازد. اقدامات اصلاحی در ترتیب اجرا، الزامات، هزینه‌های اجرا و زمان ثمردهی متفاوت خواهند بود، بنابراین اجماع دستگاه‌های اجرایی کشور بر برنامه اصلاح نظام بانکی و صبوری لازم برای به نتیجه رسیدن آن شرط لازم هر اقدامی است. به عبارت دیگر، ماهیت اصلاحات با هزینه همراه است که البته پرداخت این هزینه‌ها برای ممانعت از ایجاد هزینه‌های بزرگتر آتی است. در نتیجه اجماع سیاست‌گذاران بر اجرای بسته‌های اصلاحی می‌تواند هزینه‌های جانبی اصلاحات را کاهش دهد؛ در مقابل، ناهماهنگی در اجرای اصلاحات می‌تواند اثرات مثبت هر یک از اقدامات را خنثی و وضعیت نهایی را نامطلوب‌تر از قبل کند.
اعمال اصلاحات ساختاری در حوزه نظام بانکی بدون انجام اصلاحات متناسب در حوزه مالیه دولت و بازار سرمایه در ارتقای نظام مالی کشور مثمرثمر نخواهد بود (ضرورت رعایت ترتیب و توالی مجموعه اقدامات سیاستی و التزام به اجرای کامل آن ـ و نه اجرای ناقص و گزینشی آن) و گذر از این مرحله سخت، نیازمند مشارکت و همراهی تمامی دستگاه‌های مرتبط اعم از دولتی و نهادهای حاکمیتی است لذا اصلاح نظام بانکی مستلزم نقش فعال‌تر بازار سرمایه در تامین مالی اقتصاد، افزایش قابل‌توجه جذب منابع خارجی، راه‌اندازی بازار بدهی اوراق دولتی، ساماندهی بدهی دولت به شبکه بانکی و قاعده‌مند شدن رفتار مالی دولت بوده و ضروری است برنامه‌های مدون و سازگار در این زمینه از سوی متولیان مربوطه همزمان اجرا شود. در عین حال ضرورت دارد در تنظیم سیاست‌های کلان اقتصادی به سازگاری میان اجزای مختلف سیاستگذاری توجه ویژه شود چراکه یکی از دلایل بروز بی‌ثباتی‌های اقتصادی در چند دهه گذشته، عدم سازگاری میان سیاست‌های اقتصاد کلان و تمرکز بیش از اندازه و افراطی بر استفاده از ظرفیت سیاست‌های انبساط پولی برای تحرک بخشی به اقتصاد بوده که غالبا به‌صورت تشدید فشارهای تورمی بدون حصول به نتایجی ماندگار در زمینه رشد اقتصادی، منجر شده است. برهمین اساس در تنظیم سیاست‌های آتی اقتصادی، سازگاری و هم‌افزایی میان اجزای مختلف سیاستگذاری پولی، مالی، ارزی و تجاری الزامی به نظر می‌رسد.
