27 آبان ماه سال جاری در شرایطی که افکار عمومی معطوف به موضوع تغییر نرخ بنزین بود، نمایندگان مجلس به صورت چراغ خاموش لایحه ایجاد 8 منطقه آزاد تجاری -صنعتی دیگر و 102منطقه ویژه اقتصادی را جهت تأمین نظر شورای نگهبان اصلاح و تصویب کردند.
این اقدام مجلسی‌ها آن‌قدر عجیب و سؤال‌برانگیز بود که دبیر قرارگاه ملی مبارزه با مفاسد اقتصادی با ارسال نامه‌های جداگانه‌ای به شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام اعلام کرد تصویب لایحه افزایش مناطق آزاد ضربه مهلکی به تولید و اشتغال ایرانی است.
البته این مصوبه هم اکنون بر روی میز شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت قرار دارد و به احتمال قوی با تیزهوشی و دقت نظر اعضای این دو نهاد با اشکالات اساسی مواجه خواهد شد کمااینکه یک‌سال پیش نیز همین لایحه به شورا رفته و به دلیل مغایرت با اصل 74 قانون اساسی به مجلس عودت داده شد.
اما فارغ از اینکه سرنوشت لایحه فوق به کجا می‌انجامد شایسته است اندکی درخصوص چرایی تاسیس مناطق آزاد، میزان دستیابی به اهداف اولیه و وضعیت فعلی این مناطق تامل کنیم.
در شهریور 1368 و به موجب تبصره 19 قانون برنامه اول توسعه، به دولت اجازه تأسیس منطقه آزاد، حداکثر در 3 نقطه مرزی کشور داده شد؛ ازاین‌رو کیش، قشم و چابهار به‌عنوان نخستین مناطق آزاد تجاری - صنعتی ایران آغاز به کار کردند. سپس در دهه 80 شمسی، به ترتیب مناطق آزاد ارس، اروند، انزلی، ماکو و فرودگاه امام خمینی (ره) و در نهایت منطقه آزاد مکران در سال 1395، به فهرست مناطق آزاد کشور افزوده شدند.
طبق ماده1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد (مصوب 1372)«عمران و آبادانی»، «رشد و توسعه اقتصادی»، «سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی»، «ایجاد اشتغال سالم و مولد»، «حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای»، و «تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی» از مهم‌ترین اهداف تأسیس مناطق آزاد به شمار می‌روند. بر این اساس افزایش صادرات و کمک به تولیدات داخلی کشور طبیعتا مهم‌ترین هدف از راه‌اندازی مناطق آزاد در داخل کشور بوده است.
اما آنچه که تاکنون در عالم واقعیت رخ داده اینکه به استناد گزارش دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد، متوسط صادرات مناطق آزاد نسبت به صادرات کل کشور (از سال 1392 تاکنون)، تنها 1/6درصد بوده که نشان از ناکامی مناطق آزاد در تقویت صادرات کشور دارد. فراموش نکنیم همین میزان صادرات اندک نیز در پی حجم بالایی از معافیت‌های مالیاتی و مشوق‌های رنگ وارنگ حاصل شده است. البته کارنامه تجاری مناطق آزاد فقط به ناتوانی در حوزه صادرات ختم نمی‌شود بلکه بررسی میزان واردات به این مناطق هم نشان از تراز تجاری منفی دارد. بر این اساس از سال 1392 تا 1397 همواره میزان واردات کالا به مناطق آزاد نسبت به صادرات، برتری قابل توجهی داشته است؛ تا جایی‌که در مجموع سال‌های مذکور، مناطق آزاد در مقابل 4میلیارد و 83میلیون دلار صادرات، 9میلیارد و 434میلیون دلار واردات کالا داشته‌اند! این مسئله علاوه بر اینکه شائبه تبدیل مناطق آزاد ایران به بازار هدف مناطق آزاد سایر کشورها را تقویت می‌کند گواهی بر ارزبری این مناطق به جای ارزآوری به کشور است.
نکته حائز اهمیت درباره واردات کالا، محل توزیع این کالاهای وارداتی است. با توجه به ارزش واردات نسبت به صادرات کالا از مناطق آزاد، می‌توان به این جمع‌بندی رسید، بخش عمده واردات کالای مناطق آزاد صرف تأمین «کالای مسافری»، «قاچاق کالا» و «ارسال تولیدات به سرزمین اصلی» می‌شود که در هر سه حالت به تولید کالای ایرانی مشابه، آسیب می‌رساند.
در همین رابطه رئیس هیئت مدیره انجمن سازندگان تجهیزات صنعت نفت دوهفته پیش در یک نشست خبری که نگارنده نیز در آن حضور داشت گلایه فراوانی از سوءاستفاده واردکنندگان از مناطق آزاد داشت و می‌گفت: متاسفانه عمده طرح‌های نفتی در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی است؛ و مناطق آزاد و ویژه اقتصادی هیچ ارتباطی با سازندگان و تولیدکنندگان داخلی ندارد و مسائلی، چون ثبت سفارش و باز نکردن اعتبار اسنادی نیز در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مطرح نیست. ما روزانه شاهد مواردی هستیم که مدیر یک طرح، کالایی را که با کیفیت مناسب و با سابقه ۲۰ سال در صنعت نفت کشور تولید می‌شود، از خارج خریداری می‌کند.
نکته دیگر اینکه برخی مدافعان عملکرد مناطق ویژه، آمار تجمیعی صادرات کالا از مناطق مذکور را قابل توجه ارزیابی می‌کنند، در حالی که عمده صادرات مناطق ویژه اقتصادی ناشی از صادرات مشتقات و میعانات گازی و نفتی است! و لذا اگر این مناطق برچسب منطقه ویژه را هم نداشته باشند، پتانسیل شناسایی و صادرات فرآورده‌های نفتی را دارند.
نکته بعدی اینکه معافیت مالیاتی مناطق آزاد تاکنون نه تنها منجر به تقویت صادرات و تولید داخلی نشده بلکه به یک موضوع مفسده‌انگیز تبدیل شده تا جایی که معاون سازمان امور مالیاتی در واکنش به این مسئله، معافیت جغرافیایی در حوزه ارزش افزوده را «سَم» تلقی کرده و گفته است: برخلاف برخی اظهارنظرها در هیچ جای دنیا، معافیت‌های مالیاتی مناطق آزاد، مادام‌العمر نیست و معافیت‌ها، محدودیت زمانی دارند. مسیحی تصریح کرده که مفسده‌های زیادی در حوزه مالیات در مناطق آزاد گزارش می‌شود، این موضوع جای نگرانی از جنس سوءاستفاده از مشوق‌های مقرراتی دارد.
گفتنی است همین معافیت‌ها سبب شده تا طبق برخی گزارش‌ها تا پایان سال96، حدود 6 هزار شرکت صوری با یک آدرس و کدپستی مشترک در مناطق آزاد به ثبت رسیده است این وضعیت به قدری بغرنج است که این روزها حتی برخی افراد در تهران اقدام به نشر تبلیغات مبنی بر ثبت شرکت در مناطق آزاد برای فرار از مالیات می‌کنند.
همین وضعیت سبب شد تا مرکز پژوهش‌های مجلس به هنگام بررسی لایحه اصلاح قانون مالیات بر ارزش افزوده در صحن علنی با انتشار گزارشی به 6 دلیل، با معافیت مالیات بر ارزش افزوده مناطق آزاد مخالفت کند که از آن جمله می‌توان به ایجاد قیمت متفاوت برای یک کالای مصرفی در دو منطقه از کشور، فساد و فرار مالیاتی در پی عدم استقرار و کنترل گمرک در مرزهای وسیع مناطق آزاد با سرزمین اصلی، خدشه به ایجاد درآمد پایدار کشور و... اشاره کرد.
از سوی دیگر جذابیت قیمت کالا در مناطق آزاد به واسطه معافیت از 9درصد مالیات بر ارزش افزوده توأمان با تعرفه صفر گمرکی سبب بروز آسیب‌هایی در مناطق آزاد شده است که برخی از آنها عبارت است از: افزایش مصرف‌گرایی، تمرکز سرمایه‌گذار بر فروش کالاهای وارداتی در پاساژها به جای تولید و صادرات، تبعیض بین ساکنان محدوده مناطق آزاد با سایر شهروندان، تشدید قاچاق کالا از مبادی قانونی با پوشش کالای مسافری، رقابت نابرابر کالای بدون شناسه و استوک وارداتی با کالای داخلی و... .
نکته مهم دیگر، مساحت مناطق آزاد است، طبق تعاریف نهادهای بین‌المللی ظاهرا مساحت این مناطق عموما باید زیر 5 هزار هکتار باشد با این حال، مساحت مناطق آزاد کشورمان در این زمینه هم عجیب است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در حالی که موفق‌ترین مناطق آزاد جهان یعنی «شنژن چین» و «جبل‌علی امارات» دارای مساحت‌هایی کمتر از ۵ هزار هکتار هستند منطقه آزاد ماکو در ایران بیش از ۵۰۰ هزار هکتار مساحت دارد! یا مناطق آزاد ارس و اروند با مساحت‌های چند ده هزار هکتاری به جهت تأمین نشدن زیرساخت‌ها و فنس‌کشی منطقه و جلوگیری از رسوب کالا و قاچاق و درگیر شدن با امور شهری و روستایی، با مشکلات متعددی مواجه بوده و توجیه اقتصادی خود را به لحاظ تولیدی و صادراتی از دست داده‌اند.
در همین رابطه کافی است بدانیم طبق پژوهش‌های انجام‌گرفته رقم صادرات از مناطقی همچون جبل‌علی ده‌ها برابر مناطق آزاد کشور ماست.
نکته قابل توجه در این زمینه آن است که عملیات اجرایی منطقه آزاد جبل‌علی 7 سال پیش از تاسیس این منطقه آغاز شد (سال 1978) و دقیقا زمانی که تمامی زیرساخت‌های لازم - نظیر بندر و راه و فرودگاه - فراهم شد، این منطقه آزاد به‌طور رسمی در سال 1985 افتتاح شد. این درحالی است که همه مناطق آزاد در ایران قبل از ایجاد زیرساخت‌های لازم به عنوان منطقه آزاد، فعالیتشان را شروع کرده‌اند؛ با این هدف که هزینه ایجاد زیرساخت‌ها از طریق عوارض واردات تامین شود. همین امر موجب شده است تا مسئولان اداره‌کننده مناطق آزاد در کشور نه تنها تمایلی نسبت به کاهش واردات نداشته باشند بلکه همواره سعی کنند میزان واردات را افزایش دهند.
در مجموع، آنچه در شرایط کنونی و با وجود تحمیل فشارهای اقتصادی پیش‌نیاز هرگونه تصمیم‌گیری درباره توسعه مناطق آزاد است، ارائه گزارش مستند از دستاوردهای این مناطق در 30 سال گذشته است. مناطقی که با وجود برخورداری از مزیت‌های نابی همچون نیروی کار ارزان، پتانسیل جغرافیایی بی‌نظیر و انواع و اقسام مشوق‌های مالیاتی و گمرکی هنوز نتوانسته در ریل حرکتی مناسب خودش قرار گیرد و به جای صادرات کالا، به فروشگاه محصولات مناطق آزاد سایر کشورها تبدیل شده است؛ بر همین مبنا شایسته است شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام در بررسی مجدد لایحه افزایش مناطق آزاد به گزینه‌های مهمی نظیر دستاوردها، آسیب‌ها و زیان‌های این مناطق آن هم با توجه به حمایت‌های بی‌دریغ دولت‌های مختلف توجه داشته باشند زیرا توسعه بی‌رویه این مناطق در حال حاضر علاوه بر آسیب‌های جبران‌ناپذیر اقتصادی، مشکلات عدیده فرهنگی و اخلاقی نیز برای کشور به دنبال دارد.
کمال احمدی
