هدف‌گیری دقیق در یارانه نقدی

ناگزیر بودن اصلاح انرژی

اجرای هدفمندی یارانه‏های انرژی در سال 1389 دو جنبه متفاوت داشت: ملاحظات قیمتی در بازار انرژی و ملاحظات رفاهی در پرداخت یارانه. جنبه نخست، ضرورت اجرای این طرح به دلیل ملاحظات بازار انرژی کشور بود. یارانه‏های بالای انرژی در ایران در دهه 80 باعث بروز بحرانی هم در خود بخش‏های انرژی شده بود و هم هزینه بالای این یارانه‏ها، بودجه دولتی را دچار مشکل می‏کرد. معدود طرح‏های اصلاح این حوزه مثل برنامه دولت اصلاحات برای افزایش تدریجی قیمت سوخت نیز، از سوی مجلس هفتم با مخالفت مواجه شده بود و در نتیجه، دولت در سال 1389 تا حدودی ناچار به اجرای سیاست لازم و اجتناب‏ناپذیر هدفمندی یارانه‏ها شد. با این حال، در تعیین قیمت‌ها پس از اجرای این طرح، سازوکار هوشمندانه‏ای به کار نگرفت و همین مساله موجب شد که پس از مدتی، ضرورت اجرای سیاست‏های تکمیلی تحت عنوان «فاز دوم» هدفمندی یارانه‏ها احساس شد. کارشناسان معتقدند بهتر بود همزمان با اجرای هدفمندی، قیمت‌های انرژی در کشور نیز در سازوکاری هماهنگ با قیمت‌های جهانی شناور می‏شد تا مساله یارانه انرژی و قیمت‏گذاری سوخت، یک بار برای همیشه حل شود.

مورد ویژه پرداخت سراسری یارانه

اما جنبه دوم طرح هدفمندی به چگونگی «بازتوزیع یارانه‏ های انرژی» بازمی‏گشت. یکی از مسائل یارانه‏ های انرژی تا پیش از 1389، این بود که طبق بررسی‏ها و البته پیش‏ بینی‏ها، بخش عمده‏ای از آنچه صرف یارانه ‏هایی نظیر یارانه سوخت می‏شد، نه به اقشار نیازمند که اتفاقا به اقشار برخوردار می‌رسید که بنا به ماهیت خود، مصرف بیشتر و در نتیجه بهره‏مندی بیشتری از «یارانه بر مصرف انرژی» داشتند. تبدیل این یارانه‏ ها به «یارانه‏ های نقدی همگانی»، حداقل این حسن را داشت که استفاده از مبلغ یارانه‏ ها را به‌صورت سراسری، یکسان کند. هر چند نگاهی به تجارب جهانی نشان می‏دهد ایران تنها کشوری بوده که نظام پرداخت یارانه‏ های خود را به‌صورت «پرداخت یارانه سراسری به همه» تنظیم کرده و در تجارب دیگر، نوعی از هدفمندی در پرداخت‏ها با «هدف‌گیری اقشار نیازمند» مدنظر بوده است. در نتیجه، شکی نبود که بازتوزیع یارانه‏ ها به شکل یارانه همگانی، نیاز به بازنگری دارد تا بتوان به این برنامه علاوه بر نوعی برنامه اصلاحی در حوزه انرژی، به‌عنوان یک برنامه حمایتی در حوزه فقر و رفاه هم نگاه کرد.طبق بررسی‏های انجام شده از سوی «موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‏ریزی» (موسسه نیاوران) در گزارش «بررسی تجربه‌های جهانی حمایت از خانوار»، بین 122 برنامه حمایتی تخصیص یارانه در جهان، تجربه هدفمندی ایران تنها تجربه‏ای بود که نه برای هدف‏گیری گروه‏های آسیب‏پذیر برنامه‏ای داشت، نه شروطی برای دریافت یارانه (با هدف گسترش آموزش و بهداشت) تعیین کرده بود و نه سازوکاری برای ورود و خروج افراد از جمعیت یارانه‏ بگیر طراحی کرده بود.

راهکار انحرافی استهلاک یارانه‏ ها

پرداخت سراسری یارانه به همه شهروندان از سال 1389 نه تنها به‌عنوان یک سیاست رفاهی نادرست و قابل نقد بود، بلکه به دلیل محاسبات اشتباه از دخل و خرج این سیاست، بار مالی قابل توجهی به بودجه وارد کرد که خصوصا با شروع تدریجی تحریم‏ها از سال 1390، فشار محسوس‏تری به دولت وارد می‏کرد. در نتیجه، کارشناسان و سیاست‏گذاران به فکر راهکارهایی برای اصلاح این شرایط افتادند. یکی از راهکارهایی که تاکنون برای خروج از معضل هدفمندی مطرح شده، انتظار برای گذشت زمان و مستهلک شدن مبلغ اسمی ثابت یارانه‏ های 45 هزار تومانی با تداوم تورم بوده است. به‌عنوان مثال، یارانه نقدی 45 هزار و 500 تومانی کنونی بر اساس قیمت‌های دی‏ماه 1389، تنها 16 هزار و 700 تومان قدرت خرید دارد و در واقع، ارزش حقیقی آن بر اثر تورم بیش از 63 درصد کاهش یافته است. به همین ترتیب، تداوم بیشتر تورم و ثبات عدد اسمی یارانه روی مقدار اولیه، باعث خواهد شد بار مالی آن برای دولت به‌طور مستمر کمتر شود و مشکل بودجه‏ای آن تخفیف یابد.

چنین راهکاری –اگر واقعا بتوان نام راهکار بر آن گذاشت- باعث خواهد شد به موازات منافع مالی، یک هزینه قابل توجه از جنس «اعتبار نزد افکار عمومی» برای دولت ایجاد شود و البته همچنان نباید از نظر دور داشت که حتی یک پرداخت هزار تومانی هم به همه جمعیت کشور که عملا تاثیر رفاهی خاصی برای شهروندان ندارد، به معنای وجود یک هزینه قابل توجه تقریبا 80 میلیارد تومانی ماهانه برای دولت است که بدون شک، کارکردهای بهینه‏تری می‏توان برای آن در نظر گرفت. به هر حال، تعلل در اصلاح شیوه پرداخت همگانی یارانه‏ها در سال‏های گذشته، به نوعی اجرای همین راهکار یعنی «استهلاک یارانه‏ها در نتیجه تورم»‏بوده است. ولی طی سال گذشته، به نظر می‏رسد رویکرد دولت در زمینه شناسایی گروه‏های هدف یارانه، تغییر پیدا کرده و حذف گروه‏های غیرنیازمند، در دستور کار قرار گرفته است.

 شناسایی از بالا یا پایین؟

بررسی سیاست‏های حمایتی اجرا شده در تجارب مشابه سایر کشورها، حاکی از این است که همزمان با اصلاح نظام‏های یارانه‏ای، مساله مهم «شناسایی گروه‏های نیازمند» نیز مورد توجه قرار گرفته است. در ادبیات مربوط به یارانه و سیاست‏های حمایتی، امکان بروز دو نوع خطا پیش‏بینی شده که بر اساس آن، «خطای نوع اول» به «عدم پوشش خانوارهای فقیر» اطلاق می‏شود و «خطای نوع دوم» هم به «پوشش خانوارهای غیر فقیر» اشاره دارد. کارآیی بیشتر برنامه حمایتی، با حداقل کردن این دو نوع خطا امکان‏پذیر می‏شود. با وجود اینکه در تجربه دو سال گذشته اصلاح هدفمندی، تمرکز سیاست‏گذار بر شناسایی خانوارهای غیرفقیر و حذف آنها بوده، ولی مرور تجارب کشورهای دیگر نشان می‏دهد مساله اصلی سیاست‏های حمایتی و یارانه‏ای در اغلب آنها، یافتن «روش‏های هدف گیری و شناسایی خانوارهای فقیر» بوده است. این دو رویکرد البته در تضاد با هم قرار ندارد و مشخصا می‏توان آنها را به‌صورت موازی پیش برد، ولی چگونگی اولویت‏دهی به آنها، کارآیی سیاست‏های رفاهی را نیز تغییر خواهد داد.

بر اساس ادبیات موجود در این بحث، پیگیری یک برنامه حمایتی هدفمند نیازمند همکاری میان سازمان‏های مختلف و زیرساخت‏های قوی برای شناسایی خانوارها است. به نظر می‏رسد این ضرورت در ایجاد «پایگاه اطلاعاتی رفاه ایرانیان» تحت نظر «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» تا حدودی دیده شده است، هر چند ظاهرا تاکنون جهت‏گیری این پایگاه عمدتا معطوف به شناسایی گروه‏های غیرنیازمند به جای گروه‏های نیازمند بوده است. این در حالی است که بررسی تجارب برنامه‏های حمایتی اجرا شده در دیگر کشورها، حاکی از این است که در هر برنامه حداقل دو روش هدفگیری مورد استفاده قرار گرفته است. در کشورهای کمتر توسعه‏یافته، روش‏هایی مثل «طبقه‏ بندی جغرافیایی، هدف قرار دادن کودکان، آزمون ابزاری و هدف قرار دادن سالمندان» به ترتیب مرسوم‏ترین روش‏های هدفگیری بوده‏اند. همچنین بسیاری از برنامه ‏های حمایتی شرق اروپا و آمریکای لاتین از روش هدفگیری «آزمون ابزاری» و «ابزار نمایه» استفاده کرده‏اند که ظاهرا میراث دوران برنامه‏ریزی متمرکز در شرق اروپا است.با این حال، بهترین روش برای شناسایی و هدفگیری که در اقتصادهای بیشتر توسعه‏یافته مورد استفاده قرار می‏گیرد، روش «طلایی ارزیابی» نامیده می‏شود که در آن، تقریبا همه اطلاعات درآمدی و ثروتی خانوارها جمع‏آوری شده و با منابع مستقل مثل فیش حقوقی، مالیات بر درآمد یا اسناد دارایی‏ها مقایسه می‏شود و متقاضیان واجد شرایط مورد شناسایی قرار می‏گیرند.

گذار به تامین اجتماعی سراسری

موضوع دیگری که در تجارب موفق بین‏المللی به چشم می‏خورد و بررسی‏های موجود از این تجارب هم روی آن تاکید می‏کند، ضرورت تبدیل برنامه‏ های حمایتی یارانه به یک «نظام تامین اجتماعی سراسری» است که گروه‏های آسیب‏پذیر را زیر چتر خود قرار می‏دهد. به ویژه با توجه به اینکه به نظر می‏رسد دهک‏های نیازمند در کشور از نظر دسترسی به سلامت غذایی و بهداشتی شرایط مناسبی ندارند، گذار به چنین نظامی در حال حاضر از اولویت بیشتری برخوردار است. به نظر می‏رسد یک گام لازم برای این منظور، تجمیع همه ظرفیت‏های رفاهی کنونی از قبیل «کمیته امداد»، «بهزیستی» و سایر زیرمجموعه‏های وزارت رفاه تحت نظر یک سازمان واحد است که امکان یکپارچه‏سازی اطلاعات و منابع موجود و پراکنده در سازمان‏های مختلف را داشته باشد. همراستا با تشکیل این سامانه، بانک اطلاعاتی نیازمندان با استفاده از امکانات نهادهای موجود توسعه خواهد یافت و سابقه تخصیص منابع و کارآیی منابع استفاده شده هم، ثبت شده و در دسترس خواهد بود. در نتیجه، امکان کار گام به گام برای اصلاح و بهینه‏سازی منابع هزینه‏شده توسط این سامانه به وجود خواهد آمد.

 نظر کارشناسان درباره هدفمندی یارانه‌ها

  مسعود نیلی: پیش از تصمیم درباره سیاست‌های حمایتی، لازم است گروه‌های هدف به دقت شناسایی شوند. بررسی ویژگی‌های خانوارهای فقیر نشان می‌دهد این خانوارها را می‌توان در دو دسته خانوارهای فقیر با سرپرست جوان و خانوارهای فقیر با سرپرست مسن طبقه‌بندی کرد. معمولا سرپرستان جوان، دارای سواد و فاقد مسکن و در نتیجه با سهم بالای اجاره مسکن در هزینه‌های خود هستند. سرپرستان جوان خانوارهای فقیر، معمولا یا درآمد کافی و پایدار ندارند یا بیکارند و در نتیجه امکان سرمایه‌گذاری لازم در آموزش و بهداشت فرزندان خود را ندارند. این گروه فاقد دارایی مالی بوده و نیازمند دریافت وام‌های خرد مصرفی هستند. پیامد خطرناک فقیر ماندن این خانوارها تسری فقر به نسل بعد - به‌ویژه از مسیر عدم بهره‌مندی فرزندان از آموزش- خواهد بود. راهکار خروج از فقر برای این دسته از خانوارها در گرو رشد اقتصادی، بهبود فضای کسب‌وکار، اصلاح قانون کار و افزایش دسترسی به اعتبار (خصوصا وام‌های خرد) خواهد بود. در خانوارهای فقیری که سرپرست مسن دارند معمولا سرپرستان بی‌سواد یا کم‌سواد، مالک مسکن و سپرده‌گذار در بانک هستند. به‌نظر می‌رسد این گروه امکان پوشش هزینه‌های درمان خود را ندارند و تحت‌پوشش بیمه و تامین اجتماعی مناسب نیز قرار نگرفته‌اند. راهکار خروج از فقر برای خانوارهایی که سرپرست مسن دارند، اقداماتی مانند افزایش پوشش تامین اجتماعی، پرداخت نرخ سود مناسب بانکی و کمک‌های مستقیم دولت است.

  فرشاد فاطمی:‌ اصل باید بر این باشد که هرکس می‌خواهد یارانه نقدی دریافت کند باید اثبات کند که مستحق آن است. در این خصوص لازم است شرایط دریافت و میزان استحقاق برای هر شرایط مشخص شود. پس از آن از افراد خواسته شود اطلاعات مورد نظر را فراهم کنند، با بررسی این اطلاعات در مورد استحقاق افراد برای سطح حمایت مشخص شود. افراد با پر کردن این فرم‌ها به دولت اجازه می‌دهند که به حساب‌ها و اطلاعات آنها سرکشی کند. در صورتی که مشخص شد فرد اطلاعات ناصحیح داده است جریمه می‌شود. ساده‌ترین جریمه محروم شدن از دریافت برای چندین سال متوالی است. این سطوح استحقاق افراد می‌تواند متفاوت باشد.

  احمدمیدری: میزان یارانه‌ای که در کشورهای توسعه یافته در حالت عادی به افراد نیازمند پرداخت می‌شود، 8 درصد تولید ناخالص داخلی آن کشورها است و شیوه پرداخت نیز به‌گونه‌ای است که با شناسایی دقیق افراد نیازمند، در راستای کاهش فقر آنان اقدام می‌شود. با بانک‌های اطلاعاتی که در ایران داریم، نمی‌توانیم گروه‌های درآمدی را مشخص کنیم و حذف یارانه برخی دهک‌ها نمی‌تواند دقیق باشد. به‌عنوان مثال از لیست 21 هزار نفری تجار که در گمرک با گردش‌های مالی بالا موجود است، برخی از افراد تحت‌پوشش کمیته امداد هستند و زمانی که ممیز مالیاتی برای شناسایی می‌رود، متوجه می‌شود که فلان تاجر یک فقیر مستمند است که اگر بدون در نظر گرفتن آنها، حذف دهک‌ها را انجام دهیم، این قبیل افراد هم از لیست حذف می‌شوند.

  جمشیدپژویان: درباره دهک‌های بالا و پایین به نحوی صحبت می‌شود که گویی این دهک‌ها واقعا وجود دارد؛ درحالی که این‌طور نیست، در ایران و هیچ‌جای دنیا اطلاعات کاملی از دهک‌ها وجود ندارد. مشکل شناسایی دهک‌ها است؛ وقتی نتوانیم درست شناسایی کنیم افرادی را که نباید حذف شوند، حذف می‌کنیم و افرادی را که باید حذف شوند، در لیست نگه می‌داریم؛ اگر داوطلبانه نسبت به حذف یارانه‌ها اقدام کنیم، بهتر است.

 بخشی از بیانیه کنفرانس اقتصاد ایران:‌ تجربه کشور‌های مختلف جهان در زمینه‌های مشابه نشان می‌دهد که پرداخت‌های حمایتی، به‌طور معمول برخوردار از پنج ویژگی غیر‌فراگیر، مقید به زمان، مشروط، غیرفزاینده در طول زمان و دارای بودجه متوازن به‌عنوان قیدی قطعی بوده‌اند. عملکرد نظام پرداخت یارانه نقدی در کشور ما طی سال‌های 1389 به بعد، از نظر نقض همه موارد پنج گانه (فراگیر، غیر‌مقید به زمان، غیر‌مشروط، فزاینده در طول زمان و دارای کسری بودجه) منحصربه‌فرد است. مقید نبودن به زمان و فزاینده بودن مبلغ کل یارانه‌ها با توجه به‌وجود کسری قابل توجه در بدو اجرای پرداخت‌های نقدی، در کنار اثر کاهش قیمت نفت بر افزایش کسری یارانه‌ها، اصلاحاتی را در نظام پرداخت‌های نقدی اجتناب‌ناپذیر ساخته است.مطالعات مختلف نشان می‌دهد که برای کشوری با وسعت زیاد و پراکندگی بالای جمعیتی مانند ایران، هدف‌گیری جغرافیایی یکی از موثرترین رویکردها از نظر تقلیل مقیاس مساله تفکیک جمعیت به‌منظور به حداقل رساندن خطاهای محتمل است. تفاوت‌های منطقه‌ای در ابعاد مختلف فقر در کشور قابل مشاهده بوده و قابل چشم‌پوشی نیست.